管控政府债务风险须“疏堵结合”

　　当前，全球经济最大的共性是国家主权债务风险上升，无论是西方发达国家还是新兴发展大国都是如此。中国银监会日前下发《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》正是主动管控债务风险，启动政府去杠杆化进程的表现。

　　中国主权债务风险上升毋庸置疑，金融危机以来的大规模财政刺激计划以及信贷宽松，相应推升了中国政府部门特别是地方政府的债务杠杆率。最新数据显示，2012年末，地方政府债务余额近15万亿元，较2010年末增长38%。其中，仅地方融资平台贷款总规模为9.3万亿元。

　　应该讲，对于地方融资平台和地方债风险，监管部门早有警觉，而本次下发的《指导意见》也是延续了《中国银监会关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发〔2012〕12号）的监管思路，不过此次与上次相比，主要体现出以下特点：一是实施平台层级差异化管理；二是实施平台资产负债率差异化管理；三是隔离风险。

　　首先，来看实施平台层级差异化管理。由于省以下各级财政的债务相当不透明，又都有相当的融资权，预算软约束现象极其普遍，地方政府能够绕过《预算法》关于地方财政收支平衡的制度规定大量举债，通过各种形式的欠款、挂账和担保，产生了巨大的非显性债务。因此，《指导意见》要求压缩县区级平台的贷款规模，也是切中要害。

　　其次，对于“实施平台资产负债率差异化管理”的理解。在2012年的监管框架中，银监系统倾向于通过现金流和盈利能力指标对融资平台进行分类。但事实上，对于现金流的估算很容易被高估，因此以资产负债率的历史数据来进行差异化管理，就可以依据风险程度让市场进行估价，那些资产负债率高的融资平台在债务融资时就会要求更高的风险溢价补偿，也会对债券发行人进行风险约束。

　　最后，如何理解“隔离风险”。这一点对于避免财政债务风险进一步向金融风险转换意义较大。由于我国信托业仍以融资信托为主导模式，大量社会资金通过信托业流向地方政府融资平台、房地产、工商企业等实体部门，在经济下行风险加大与企业经营困难的情况下，面临较大的偿付风险。据中央国债登记结算公司统计，2012年全年，银行间债券市场发行的城投类债券（不包括定向工具）累计达到6368亿元，同比增长148%；占银行间市场当年发行总量的比例达11%，较上年同期上升7个百分点。

　　事实上，除发行债券外，地方政府通过政信合作的方式获取的资金也增长显著。所谓政信合作，即信托公司与各级政府在基础设施、民生工程等领域开展的合作业务。这种融资主体通常是地方城市建设投资公司或实力企业，还款通常会有地方政府或地方人大列入预算，或者直接以地方政府的债权收益权作为融资标的。2012年三季度，基础产业信托在发行数量和规模上均超过了房地产信托，发行规模环比增长65.25%，同比增幅高达315.37%，涨幅惊人。由于杠杆使用过高，信用规模迅速膨胀，加大通胀或资产泡沫压力，而一旦货币当局突然大幅收紧信贷，将可能加剧资产价格波动，引发不良贷款攀升，给经济造成更大冲击。

　　因此，去年财政部等四部委旨在规范地方融资平台表外融资的436号文出炉，说明表外融资监管势在必行。而银监会也要求各银行建立包括银行贷款、企业债券、中期票据、短期融资券、信托计划、理财产品等在内的全口径融资平台负债统计制度。同时，要求银行审慎持有融资平台债券，不得为平台债提供担保，这有利于切断地方债务与银行金融风险之间的联系与传导。

　　总体而言，银监会当前的思路是控制增量，然而存量问题的风险更需重视。一方面，目前地方融资平台达至1万个左右，根据2010年末的地方债务到期统计，2011-2013年是一个债务偿还高峰，其中2013年中长期平台债务到期量是2012年的1.65倍，债务压力非常巨大。而另一方面债务偿付能力却严重不足。随着政府对中国经济增速的有意识放缓以及“土地财政”收入的减少，地方政府的偿债压力非常大。由此可见，管控和治理债务风险还必须“疏堵结合”，合理划分各级财权和事权，推动以支出责任对等为目标的分级财税改革，以及建立可持续的城镇化投融资模式。