户籍制度改革及其影响

　　户籍制度改革非常重要

　　户籍制度改革非常重要，主要有两方面原因：第一，它事关公民权利。第二，从经济学的角度来说，户籍制度改革有利于提高经济效率，优化经济结构；有利于劳动力自由流动；有利于服务业的发展；还有利于提高国内消费。

　　我国在１９５８年颁布了《户籍管理条例》，从此正式有了户籍制度。这个条例实行到今天已有５５年。原来《宪法》里有“公民拥有选择居住地的自由”这一条，由于和该条例冲突，因此１９７５年在修改《宪法》时被删掉了。

　　上世纪９０年代我国开始发生大规模的人口流动现象，正好又赶上城市职工下岗问题，政府对人口流动采取了一系列限制措施。一直到２００３年出现了标志性的孙志刚事件后，政府才对《收容遣返条例》进行大修改，基本上废止了这个条例。

　　２０１２年２月２３日，国务院出台了新的户籍改革相关文件，放宽县级及以下城镇标准，只要拥有稳定的工作和住所（包括租住住所）就可以申请当地户口。地级市要求在当地连续工作和居住满３年。副省级城市和直辖市维持现有制度不变。但是，在过去一年多的时间里，新文件并没有大大推动户籍改革，发改委调研后认为原因在于改革阻力太大。

　　唯一发生改革的是高考制度。高考制度作为户口制度改革的重要方面，实际上各地改革情况差别很大。去年很多省份都采取了一些措施，最激进的是黑龙江，该省规定只要在本地上满一年中学就可以参加本地高考。相比之下，有一些省市变化较小，如北京只允许随迁子女读职业高中和高职，不允许考大学。户口制度改革仅仅依靠这种试点放权的方式成效是不大的，因为先改革的地方就要先面临如何接纳更多人的问题，因此，需要中央政府下大的决心。

　　为什么户籍制度改革非常重要？主要有两方面原因：第一，它事关公民权利。户籍改革阻力非常大，但它不是来自特定利益集团，而是来自城市的中产阶层。进行户籍改革，以前是利用补偿的办法，但是怎么去补偿这么多现有城市人口或者说本地人口？在过去３０年里，我国是一边改革一边修改相关法律，所以很少谈到权利问题。我们都是中华人民共和国的公民，为什么有些人就永远不能获得同等权利？因此，权利问题是我们应该认真思考讨论的。

　　第二，从经济学的角度来说，户籍制度改革有利于提高经济效率，优化经济结构；有利于劳动力自由流动，如果把户口取消，特别是子女教育问题解决之后，将更加有利于劳动力的自由流动；也有利于服务业的发展，因为服务业的发展主要依靠城市；还有利于提高国内消费。

　　目前，我国城市化率虽然已超过５０％，但是相比于其他国家，还是相对落后的。２０１２年，我国人均ＧＤＰ已经超过６０００美元，而城市化率却只有５０％左右，相比国际上同等人均收入国家的水平，仍然有较大差距。我国城市化滞后的原因在很大程度上与户籍制度有关。

　　据测算，城市人均消费是农村人均消费的２．７倍。但是进城务工人员储蓄率非常高。如果２．４亿进城务工人员中有三分之二，也就是１．６亿人的消费达到城市平均水平，我国居民消费将提高１１．８％。这意味着消费占ＧＤＰ的比重将上升４．２个百分点，这是一个巨大的飞跃。

　　城市化道路选择遇难题

　　在城市化的进程中需要注意以下问题。首先，城市化应该指城市化区域的概念，而不是单一的城市化，要形成特大城市、大城市、中等城市和小城市的网络。其次，城市化还要避免纪念碑式的城市化。

　　我国的城市化道路选择也遇到一些难题。中央文件一般不用“城市化”，而用“城镇化”，意味着要避免大城市化。但直到今天，我们还没有明确的城市化道路。上世纪８０年代，费孝通提出走小城镇化的道路，它基本上成了我国城市化道路的官方说法。

　　事实上，世界上多数国家都出现“大集中，小分散”现象，即全国人口集中到少数区域里，在同一区域里人口又分散在不同层次的城市。比如，美国人口基本集中在三个地区：波士顿到华盛顿的东海岸，旧金山洛杉矶的西海岸，以及芝加哥地区。

　　在城市化的进程中需要注意以下问题。首先，城市化应该指城市化区域的概念，而不是单一的城市化，要形成特大城市、大城市、中等城市和小城市的网络。最坏的城市化形式就是北京这种形式，比较好的是长三角、珠三角，每个城市有自己的特色。也许未来我国就会形成珠三角地区、长三角地区、京津塘地区、武汉到长沙这一带地区，然后是四川盆地、西安咸阳、辽东半岛这些中心地区。如果这些地方的人口达到我国总人口的４０％左右，那么其他地方的问题就会较少，而且我国的环境保护也会变得较为容易，相比之下，遍地开花进行城市化，既浪费土地，也扩大污染。

　　其次，城市化还要避免纪念碑式的城市化。勒·柯布西耶当时想象的光辉城市是巨大的高楼大厦，大厦之间全是花园，而且用高速公路相连接，所有事情都在大厦里面进行。这样一种城市规划模式有很大的弊端，它不仅跟自然没有接触，而且人与人之间接触也很少。但中国很大程度上接受了这种概念。

　　城市化进程将面临挑战

　　未来１０年我国主要面临改革问题，但是发展同样很重要。影响我国长期发展的更重要因素可能是教育。目前，我国的正规教育发展很好，而且投入也很大，相比之下，职业培训投入太少。

　　我国在城市化的进程中，将面临一些挑战。第一是本地人口和外来人口的冲突。当然，对于承载压力巨大的北上广等一线城市，政府可以采取差别政策。

　　第二是外来人口市民化的成本问题。据估算，现在每个农民市民化只需要８万元，但随着通货膨胀和生活成本的提高，以后将会越来越高。

　　第三是住房问题，廉租房不应该都由政府建造。如果都由政府来建造，结果可能变成立体贫民窟，因为政府收房租的动力一般比较低，最后可能水电等基础设施都无保障。最好的办法是开发商申请到一块地后，把其中的一部分（比如四分之一）用做廉租房，这不仅可以确保它的可持续性，而且也可以节约政府的成本。

　　第四是农村土地制度改革。目前很多从西部到东部的农村移民会定居在东部农村地区，这将对现有土地制度提出挑战。按照现行规定，农民一旦拥有本地户口，就拥有了分土地的权利。但在发达地区的农村，外来人口是本地人口的十倍以上，这显然是不可能做到的。因此，在发达地区的农村，进行土地制度改革是必须的。目前有很多地区都在实行土地股份制，只要将这一土地制度固定下来，落实到每一个人，事实上也就实现了土地私有化。这也是土地资本化的过程。

　　第五是要建立全国性的耕地指标交易市场。耕地保护的一个办法是建立全国性的耕地指标流转体系。对耕地的保护应该坚持，在这方面对小产权房的一些维护并不是合适的，因为一些观点只看到老百姓的权利，而忽略了耕地问题。为了保护耕地，有必要建立全国性的耕地交易市场。

　　第六是教育问题。未来１０年我国主要面临改革问题，但是发展同样很重要。影响我国长期发展的更重要因素可能是教育。２．４亿进城农民工中８０％－９０％的教育水平在初中或以下。到２０２０年－２０３０年间，他们仍然是我国劳动力大军的主力，现在的收入水平是３０００元－４０００元／月，如果他们的收入增长和全国经济增长保持同步，到了２０３０年，他们的月收入将达到２０００美元，相当于今天南欧国家工人的水平，而南欧工人至少有高中教育水平。

　　目前，我国的正规教育发展很好，而且投入也很大，相比之下，职业培训投入太少。国家每年拿出３００亿－５００亿元就能解决这个问题。相比我国每年１１万亿元的预算内收入，这只是个小数字。投资教育的回报最高，除了私人回报，还有很高的社会回报。

　　（本文系北京大学国家发展研究院院长姚洋教授在2013年4月21日举行的“CMRC中国经济观察”第33次季度报告会上的发言，张杰平整理。鸣谢北京大学国家发展研究院。）