改革不是养颜 是搏命

　　在合肥经济技术开发区迎来建区20周年之际，“感动经开十大人物”日前公布，我们看到许多熟悉的名字：钟咏三、杜平太、李兵、梁建银、汪晴……这里有经开区开拓创业的元老，也有经开区一系列改革的发起者和推动者。

　　改革创新一直伴随着合肥经开区20年，但一开始他们却是从改革自身做起的。“开发区本身是改革开放的产物，它的历史责任就是要改革创新。同时，它特殊的管理模式、特殊的人才构成，又决定了它具有改革创新的内在动力。”经开区人这样说。

　　“小政府、大服务”

　　管理体制改革释放巨大能量

　　开发区最早是作为一个招商引资的窗口、一个相对独立的经济特区出现的，是一个地区经济发展的增长点，也是社会主义市场经济体制以及与之相适应的现代行政管理体制的生长点和发育区。合肥经开区就一直扮演着这样的角色。

　　合肥经开区成立之初仅设立“1办3处3公司”，主要承担协调职能，是合肥市委、市政府管理的副厅级事业单位。1997年，以纳入全国开发区行政管理体制和机构改革试点为契机，开始实行具有开发区特色的行政管理体制，这是经开区第一次体制创新，被称为“97体改”。

　　“‘97体改’方案也被叫做‘宪章性文件’，是因为制度设计的科学、合理、超前、高效，所以，后来的历次改革都是在‘97体改’的大思路下进行的。”合肥经开区党工委办公室主任刘勇对记者介绍说。

　　“97体改”后经开区形成的“小政府、大社会，小机构、大服务”带给人们耳目一新的感觉。管委会领导加“两办八局”行政定编100人，而同等规模的市一级政府机构1000人是不够用的，所以当时人称开发区“以一当十”。

　　“‘97体改’对于别的开发区可能是用来养颜的，对我们却是用来搏命的。”刘勇说。

　　　 2000年，合肥经开区被批准为国家级开发区后，为适应新的发展形势，于2002年推行了以机构改革为主的第二轮体制改革。改革的重点包括：科学界定行政职能，实现政事、政企、政社分开；推进干部人事、分配、社会保障等三项制度改革；探索社区管理模式，顺应农村向城市、农业向二三产业、农民向城市居民的转变。还全面实施了“变身份管理为岗位管理”的干部管理体制改革，“以事定岗，以岗选人；双向选择，全员聘用”。

　　曾经在经开区挂职的许春樵说，“改革带来变化也是革命性的，经开区的干部每个人都有如履薄冰的压力感和紧张度，如果不能胜任岗位，随时都会从自己的办公室离开。所以，经开区的干部队伍是公认的高效、精干、专业和敬业的队伍。在安徽就没见过有这样的行政团队。这支队伍里没有平庸的，没有扯皮的，没有推诿的，没有丝毫的官僚习气和衙门作风。”

　　2008年第三次体改主要是完善2001年的体改方案，将原先的体改方案落到实处，使改革更具现实价值和可操作性。主要是落实干部聘任制和职工聘用制，两年一聘，四年考虑交流，八年必须交流。“重点是围绕以人为本，探究如何保持团队活力，打破人员能进不能出、干部能上不能下的弊端，实施体制机制流程再造。”

　　2010年经开区新领导班子上任后进行的体改可以算是第四次改革，这次改革采纳了“大部制”的设计思路，“大部制”设计主要是为了整合资源，让机构更加科学，职责更加清晰，责任更加明确，操作更加合理。

　　随着经开区城市化、社会化进程的加快，许多以前不太凸显的政府职能一下子就被推到了前沿位置，所以，这时候相关职能的独立与合署办公就成为必须。

　　在开发区，一个机构该不该设立，只有一条标准：是否有利于解决问题，推动科学发展。2010年新一轮体制改革中，突出经济管理、城市管理、社会管理三个领域。在全市首家成立两个招商局，引进PK机制；整合纪工委、督查组职能，形成专门的大监督部门，完善决策、执行、监督的行政运行机制。

　　2010年改革，经开区撤销合并法定机构5个，经开区17个工作部门对应合肥市里84个部门。

　　“大部制”的设计依然秉承了“小政府，大服务”的总体改革思路。

　　与“小政府”相适应的运行机制是实行管委会主任—局长（主任）—主办三级负责的“扁平化”管理，压缩管理层次，建立主办制度。主办制使每一个人都是责任主体，彼此分工明晰、职责不交叉，没有领导与被领导的关系，都直接对部门负责；主办享有岗位工作按章办事的自主权，并构建完善了AB岗协作与配合机制。主办设置五级，实行绩效考核和动态管理，不搞一聘定终身。

　　经开区还有一个改革亮点是360度绩效考核。在各部门实行绩效二次考核，并且绩效评价引入第三方，实行360度绩效考核。服务对象也可以对各部门进行打分，每个干部、职工的业绩、态度、行为和能力的好坏要接受内部、外部双重评价。

　　观察合肥经开区的管理体制和工作机制可以发现，他们已经形成了“党政机关职能＋企业化管理＋绩效工资制”的混合体制，吸取事业单位和企业管理的有效元素，很多方面突破了党政机关现行体制的束缚，不但使政府从管理型向服务型转变，还向问责型转变，展示了改革开放试验区、经济建设主战场的创新独到之处。

　　合肥经开区为此经历十多年的探索、完善，而终被实践证明为高效、管用。其实质和要领，归根结底就是采取一系列制度化的设计，建立起经开区人共同且相互关联的职责体系和利益机制，充分激发人的主动性和创造性和潜能。这种体制和机制也得到国家层面的认可，在商务部对国家级开发区的考核中，多年来合肥经开区的体制机制一直得满分。

　　参与了所有体改制度设计的刘勇感受更深刻，“现在经开区要说还有什么活力的话，那就是内部管理机制所释放出的巨大力量。”

　　通过改革，经开区管委会实现了从管理型政府向服务型政府转变。

　　“三分建、七分管”

　　大城管改革升级城市管理

　　随着开发区的发展，以“精细化”要求加强城区综合管理被提上日程。2009年，经开区启动“大城管”改革。将涉及多个部门、社会管理矛盾比较集中的市容环境卫生、市政基础设施和园林绿化养护等管理职责和城管行政处罚职能全部整合到一个新的部门——城市管理局，开发区城市管理工作进入专业化领域。

　　更引人注意的是，经开区城管局第一任局长张红环，是合肥市唯一的一位女城管局长。她的朋友们甚至说，“这可不是一个好差事。”

　　张红环介绍说，“大城管”就是把以前城市管理中市政、市容、园林绿化整合起来，成立“三位一体”的城管局，将传统的市政办、市容委、园林局三个机构整合成一个。这是率先在全省和全市进行的城市管理体制改革。

　　原先三家“各自为阵”，又相互交叉，市政养护单位施工时产生的碎石残渣堆在路上，园林部门修剪的树枝扔到路边，环卫清扫又把碎石垃圾灰沙铲进绿化带里，追责时，相互推诿，相互扯皮。

　　“大城管”是行政管理体制的创新，“大城管”的运行机制则是统一在社会化管理思路下，采用的市场化运作模式。

　　2009年12月，经开区市政养护、绿化养护和道路保洁定点单位面向社会公开招标，共有10家公司参与投标，经过激烈竞争，有三家公司中标，提供经开区市政、园林绿化、道路保洁的市场化服务。“三位一体”的合同由社区委跟公司签订，管养经费根据考核结果进行兑付，管养标准和目标在合同中十分明确。

　　“城管局承担着市政、市容、绿化、排水、防汛、渣土等行政职能十几项，行政许可的查处项目就有141项。”张红环感叹，“真难干！”城市管理是动态化的，防不胜防。从“各自为政”到“三位一体”，将市政养护、绿化养护和清扫保洁统一交给中标单位实施，这在管理上实现了统一，使责任更明确，便于监督，有利于全面提升城市管理水平。

　　俗话说“城市管理三分建、七分养”。城市管理对开发区来说，是一项全新的事物；全国范围内也是各有各的探索，并无一个固定可以照搬的模式。从2009年至今，开发区始终在坚持不断地摸索、创新，摊群点的管理整治取得初步成效；“市容、市政、园林绿化”三位一体的管养模式已在有序推进，逐步实现管办分离、管养分离。

　　“路虽远，行则将至；事虽难，做则必成。”经开区人说。

　　“网格化，面对面”

　　社区管理创新适应新形势

　　合肥经开区不仅在做体制改革的排头兵，还在做社会管理改革的排头兵。

　　在经开区社区管理体制确立之前，经开区管委会经过一系列论证、探索甚至是争论，最终统一了改革思路，即放弃街道建制，成立社区管理委员会。

　　1998年在社区开发建设时已经尝试管理体制的改革创新了，7个社区开发建设筹备组，就是后来社区管理的雏形，2000年明确为“社区建设管理中心”。

　　2004年年初，经开区拉开了社区管理体制和机构改革工作的序幕，通过一年的精心组织和谋划，2005年2月合肥市人民政府办公厅正式下发了《关于同意合肥经济技术开发区设立4个社区管理委员会的批复》，将原先的7个社区建设管理中心整合为莲花、锦绣、芙蓉、海恒4个社区管理委员会，撤销16个行政村，成立21个小区管理委员会；与此同时，经开区农村发展局（农发局）改为社区管理局（社管局）。2007年包河区烟墩乡岗墩、卫前、先锋、四十井等4个村（居）划归经开区，成立临湖社区，2011年又从包河区烟墩街道划了三个居委会过来，至此，经开区形成五大社区管理委员会的格局。

　　据介绍，社区管理委员会与街道不只是称谓的不同，而是职能的差异。街道是一级政府组织，行政色彩非常鲜明，机构复杂，门类齐全，队伍庞大，而且还有创收、办企业、招商引资等一系列职责；而社区管理委员会则是一个社会管理服务性机构，虽担负一些行政职能，但机构精炼、人员精干，每个社区只有26个岗位，不创收，不招商，不设财政，集中精力做好社区管理与服务。

　　“我的职能只有一个，那就是服务。”经开区锦绣社区党委书记刘自强对记者说。如今经开区的每个社区都建起了行政服务中心，服务性更加突出。

　　社区管理直接关系到经开区城市化进程的水平与品质，所以，经开区几任班子从来没有放弃过对社区管理体制与机制的探索。如果说在“十一五”之前，经开区城市管理主要是在五大社区这一块的话，进入“十一五”之后，经开区的城市化建设突飞猛进，城市管理的重点就不再是五个社区了，而是已经基本规划建设到位的整个72．72平方公里的一座新兴城市。管理体制、管理手段、管理水平都要有质的飞跃。

　　为适应经开区经济社会快速发展的需要，进一步推进重心下移和居民自治，从2009年开始，经开区探索城市管理社会化，社区管理网格化模式。

　　5个社区21个小区委员会全部转型为居委会，并实行居委会和党支部民主选举。他们推行“社区党组织、工作站、居委会”、“三驾马车”式的服务体系。

　　他们将全区管辖区域划分为173个网格，每个网格面向社区居民公开选聘一名网格员。网格员承担了所在网格内的宣传政策、了解民情、反映民意、解决民难等职责，为辖区企业、居民和单位提供面对面、心贴心的24小时全覆盖服务。

　　网格员要对网格内实行“六清”，即家庭情况清、人员类别清、区域设施清、隐患矛盾清、居民服务需求清、群众关注的热点难点清。还要做到“四到四访四报告”，突发事件、邻里纠纷、居民家庭重大变故、居民有诉求等四种情形第一时间到，对困难居民、重点帮扶对象、独居老人、残疾人家庭等四类特殊群众团体每月必访，发现不安全隐患、不稳定因素、新增计划外生育、流动人口迁入迁出等四种情形必须报告。而且实行网格员“一人受理，负责到底”的工作机制。

　　一系列创新之举，使合肥经开区营造出了良好的软环境。在商务部组织的综合投资环境评价活动中，该区连续多年位居中西部国家级开发区之首。

　　经开区本身就是改革开放的产物，它的出路也只有不断地改革创新。