发挥市场作用 化解产能过剩

　　今年的《政府工作报告》提出，当前我国经济社会发展中存在的突出矛盾和问题之一，就是产能相对过剩的矛盾有所加剧。虽然产能过剩在我国经济发展中早已不是新问题，但在中国经济总量跃居世界第二、世界经济不景气的大环境下，我国的产能过剩有什么特点和表现？会给我国经济带来怎样的困扰和风险？

　　为探讨和回答这些问题，本版从今天起将连续推出“产能过剩求解”系列报道，对产能过剩的状况、成因以及化解思路进行深入思考。

　　——编 者

　　1．

　　本轮产能过剩呈现三个特点，如不采取有效措施，可能出现系统性风险引发危机

　　记者：产能过剩不是个新问题，在最近十多年里经常被提到，我们怎样客观衡量产能究竟是不是过剩？

　　冯飞：衡量产能是否过剩，我想可以用三个指标。第一是产能的利用率高低。每一个行业的产能利用率判断依据不太一样。比如说钢铁行业，国际上一般认为产能利用在80%左右应该是比较合理的水平。第二是产能过剩会不会给行业带来灾难性的影响。这种影响主要表现为行业利用水平的大幅度下降，甚至造成严重的亏损，行业的创新能力受到很大的伤害。第三是它会不会引起系统性的风险，比如金融方面的风险。从这三个衡量指标来看，我认为目前的产能过剩已经偏离了市场经济的正常水平，而且市场机制对产能抑制、矫正产能过剩是失效的。

　　改革开放以来，我国出现过四次较为明显的产能过剩。第一次是上世纪90年代初，后来搞了三年治理整顿。第二次是在90年代末到21世纪初，主要是受到亚洲金融危机的影响。第三次是在非典以后，2004年对产能过剩又有比较多的议论。还有一次就是现在的产能过剩。

　　记者：这一轮产能过剩与前几轮相比有什么特点？是不是随着经济的发展，过剩的产能可以得到消化？

　　冯飞：这一轮的产能过剩与上世纪90年代末的那次极为相似，不仅程度大、影响深，而且都受外部因素的影响。我们认为，这轮产能过剩主要有三个特点。

　　第一个特点是产能过剩具有全面性，传统产业和战略性新兴产业都出现了过剩。不仅传统产业的钢铁、水泥、电解铝、造船、家用电器、石化、平板玻璃等行业，而且新兴产业的太阳能光伏、风电能设备制造、LED照明等行业，都存在着不同程度的产能过剩。

　　第二个特点是部分行业是绝对性的、长期性的产能过剩，而不是短期的、暂时的相对过剩。这主要出现在钢铁、水泥、电解铝等行业。例如钢铁，按照调查的数据，2011年底已经有9.7亿吨的粗钢产能，而钢铁的需求量是7.2亿吨。业内普遍认为，钢铁的消费峰值可能是8亿吨左右。9.7亿吨的既有产能加上1.5亿吨的在建产能，那就是11亿多吨的钢铁能力。除钢铁外，水泥、电解铝可能都有相似的问题。我想这个绝对性、长期性过剩的特点是改革开放30多年从来没有碰到过的，不能用时间上的推移来消化产能，所以，这是一个比较大的、带有挑战性的问题。

　　第三个特点是产能增长过快，而且新增产能还在不断形成。这一点与近几年投资的集中、爆发式增长有很大的关联性。比如像平板玻璃，截至2001年平板玻璃的产能是9.9亿重量箱，其中1/3产能是近三年形成的；电解铝在2012年上半年还有57%的投资增速；水泥目前在建产能占总产能的10%。目前这些在建产能还会被不断地释放出来，形成新的产能。

　　记者：有人说，市场经济就是过剩经济，产能过剩对中国经济会造成怎样的危害呢？

　　冯飞：衡量产能过剩的标准之一是会不会对行业带来灾难性的伤害，现在看来已经出现了。虽然有些行业按照国际标准来衡量其产能利用率，也可能是在合理水平的下限，但由于中国的产业组织结构存在问题，企业太分散、竞争手段太单一（主要靠打价格战），所以行业产能利用水平大幅度下降，导致企业效益更大幅度下降，有些行业出现全行业亏损，甚至还出现一些逆向淘汰，也就是小企业、劣质企业淘汰大企业、好企业。

　　更严重的危害是系统性风险的存在。产能过剩导致我们的投资效率明显下降。近几年靠投资拉动经济增长的效应在下降，成本在提高，同时金融和财政领域风险在积累。从一些指标看，和十几年前亚洲金融危机发生的时候那些当事国相仿。这个问题不给予高度重视，不采取相应措施来解决的话，出现系统性风险引发危机的可能性是存在的。

　　2．

　　行政力量推动是造成产能过剩的主因，产业转移和技术升级换代这两个特殊背景需要正视和考虑

　　记者：如果要寻找解决产能过剩的出路，我们必须清楚出现产能过剩的原因，对此，您的分析是什么？

　　冯飞：造成产能过剩的主要原因是行政力量推动产业发展，考虑到我们的投资是政府主导型的，这点不难理解。比如，在产能已经明显过剩的情况下，仍然有16个省（区市）把钢铁、23个省把汽车作为“十二五”时期的重点发展产业，30个省（区市）把新能源产业作为发展战略性新兴产业的重点。

　　这一轮产能过剩有一个非常重要的特点，就是民营企业起的作用非同小可。大家一般都认为民营企业的投资应该是比较理性的，那为什么它要用自己的真金白银造成这么大的产能过剩呢？我们再进一步分析，背后都是地方政府靠行政力量推动的。在大项目导向的地区经济发展模式下，地方政府通过比较强大的资源调配能力，通过土地优惠、税收减免、投资补贴等各种方式来吸引企业，甚至利用行政手段对这些项目进行直接的干预，造成了投资者行为的扭曲和投资预期的改变。有些企业投资行为异化，不看重项目本身的盈利性和发展前景，而是看重项目背后的土地、矿产等资源。

　　第二个原因是中国经济的波动性比较大。在金融危机之前，我们过了几年高增长低通胀的好日子，这样一种好态势使得投资者对前景非常看好，但是金融危机造成的内需和外需的全部收缩，一下子就使得未来的前景发生逆转。市场需求的大起大落和政策的急剧调整，加剧了产能过剩的矛盾。

　　第三个原因是我们传统的靠项目审批来管理经济的方式失效。尽管有比较强的投资审批制度，但没有控制住。例如绝大部分的钢铁既有产能是没有核准的，电解铝的产能也是没有核准的。靠这种管理方式并没有管住想管的，在一些特定的时候还会引发产能过剩，刺激投资。比如在需要靠投资来拉动经济增长的时候，投资审批制度成为大家都去争抢的稀缺资源。人们生怕过了这村没这店，造成投资者出现“蜂聚”。这不仅扭曲了投资者行为，同时易造成权力寻租。

　　政府应该发挥市场机制的作用，靠市场信号来引导投资，比如说，全国的产能情况怎样，目前在建的产能如何，未来的需求又是多少，等等，没有这样一些信息，投资者是在不完备的、残缺的信息基础上做决策，那么这种决策肯定不是一种合理的决策。我认为，非完备、非准确信息基础上的投资决策，也是造成产能过剩的原因。

　　记者：近些年中西部的发展势头比较猛，在这个过程中，也出现了诸如重复建设、承接东部落后产能等问题，您认为这是不是产能过剩的一个成因？

　　冯飞：这一轮产能过剩的确有两个比较特殊的背景，是在应对产能过剩当中需要正视和考虑的。

　　第一个背景是产业的梯度转移。也就是说在劳动力、土地、能源资源成本快速上涨的背景下，地区竞争力和地区比较优势发生了一些变化，沿海地区的传统产业不具有地区比较优势，它必然会选择一个产业的梯度转移。在这个过程当中，确实会有一些新产能和过去老产能同时存在的情况，不能说要控制既有的产能就不去投资了，我们还得鼓励产业梯度转移，这是维护好中国既有比较优势的一个办法，也是一个比较现实的选择。

　　第二个背景是技术的升级换代。新的技术要替代老的产品，在这个过程中也会出现新技术产能和老技术产能同时存在的问题。比如说新能源产业，就比较典型。再比如，现在空调、冰箱的压缩机，过剩比较严重，但是其中新的、变频的压缩机产能并不高。

　　3．

　　应减少政府投资项目审批，让市场机制真正发挥作用，强化政府的信息披露和服务职能

　　记者：这些年我们在解决重复建设、淘汰落后产能等问题时有这样一种倾向，就是问题越严重，越容易强化政府作用，应对产能过剩，会不会也出现同样的问题？

　　冯飞：事实证明用行政的办法不能治本，根本出路还是要充分发挥市场的矫正和调节作用。

　　首先要改变各级政府过度利用行政力量推动产能扩张、推动经济发展的模式。要对地方政府的资源动员能力给予一定的约束，比如说像土地、矿产资源的出让要公开、透明、合规，不能搞暗箱操作，要避免对投资、对金融的直接干预，更不应该用财政直接补贴投资。

　　其次要建立“退出及援助”机制。所谓退出，要尊重市场规律，按市场机制办事，政府要更多地从社会利益、社会效益、环境效益这样一些角度，通过实施节能减排，加速和强化落后产能退出，大力推进破产重组。所谓援助，就是退出要给予一定的援助。我们要汲取日本在产业退出政策上的经验和教训，不是去援助具体的企业，而是援助人。如果企业破产关闭，要有一定的援助机制去帮助失业职工的培训、再就业及技能的形成，这些方面该花的钱要花！

　　我觉得退出一定要和兼并重组结合起来，达到改善产业组织结构的目的。我们在调查中发现，企业经常反映说新建一个工厂比兼并一个公司成本更低，更容易，它如果搞一个固定资产投资项目，像贷款评估等金融配套有很成熟的办法，但是它去兼并一个企业却没有相应的一些金融手段支持。这就说明我们在政策方面还有很大的调整和优化空间，在这个问题上，同样需要减少地方政府的干预，更多地靠市场机制来推动兼并重组。

　　记者：产能过剩需要办法来化解，但怎样才能更多地发挥市场作用，防止这个问题一再出现？

　　冯飞：如果光治标不治本，我们经历的几年一次的产能过剩还会不断地出现，所以要标本兼治，建立起矫正产能过剩的长效机制。

　　所谓长效机制，就是要减少政府的投资项目审批，让市场机制真正发挥作用。一方面要建立新型准入制度。现在的投资项目审批是以经济性管制为主要内容，就是管投资规模、管投资效益等，其实这是投资者自己最关心的，政府不应该关心，也不可能替投资者去承担投资的风险，实际上这种方式在一定程度上也加剧了产能过剩。新型的准入制度要以经济性管制为主转到社会性管制为主，所谓社会性管制，主要是用节能、环保、安全生产等三个指标来对投资项目进行约束和管理。同时，我们管理投资要从事前的前置性审批管理方式，转到以事中过程监管为主的方式。

　　建立长效机制的第二个方面就是要强化政府的信息披露和服务职能，建立产业发展预警机制，用及时、完整、准确的信息引导社会投资，让投资者真正能够在这样的基础上做出正确的投资决策。

　　其实，目前在产能过剩问题上存在争论的最大分歧点，是在于用什么方法来化解产能过剩。很多人不认为现在出现产能过剩，其背后的含义是担心政府又利用行政性的手段来不计成本、不计客观条件地去控制产能扩张，在这方面，我们已经有很多教训了。