邓聿文上海为改革者提供容错机制是一种探索

上海将要出台的《关于促进改革创新的决定(草案)》规定，对依照本决定规定程序决策、实施改革创新，而未能实现预期目标，且未牟取私利的，在政府绩效考核中对有关部门和个人不作负面评价，不予追究行政责任及其他法律责任。这被认为是依法保障改革创新，宽容失败。

用地方立法的形式设置容错机制，上海并非首创者，深圳和重庆都曾出台过类似规定。当时引起社会很大的关注和争议。赞成者认为，为改革者提供护身符，同时规范改革行为，将使改革由过去政策主导向法律主导转变，形成自下而上自发改革的良好氛围，从而有助于改革突破旧体制、旧习惯、旧格局的束缚，更好地激励改革者去进行制度创新，同时改革机制的法治化也保护了改革创新的成果。而反对者则认为，对改革者的免责有可能让一些打着改革创新之旗谋一己私利的人有机可乘，改革也不是任何决策人的试验田，可以容许无限试错下去。

上海的考量与深圳重庆等地差不多，通过这个决定将当地改革创新的好经验好做法予以制度化、法规化，因为改革创新不可避免会遇到国家法律法规限制的问题，直接 “破法”创新有违法治精神；同时，针对改革创新工作中存在思想顾虑、制度障碍、机制缺陷和利益藩篱等突出问题，通过明确激励保障措施、责任豁免，建立工作机制，激发全社会改革创新的积极性和创造力。

改革是一种对体制的变革过程，牵涉到复杂的利益关系调整，囿于改革者知识和信息的限制，出错是难免的，故无论从理论还是实践而言，都应允许改革出错。特别是在目前改革动力不足以及法制逐渐完备的情况下，保障改革者的自身安全，尤有必要，只有如此，才会促使他们有积极性去推进改革。但另一方面也要看到，与一般的科学探索不同，后者的出错或许也会造成重大损失。从这个角度说，改革的确应该尽量避免出错，减少试错成本。

实际上，上海的改革创新决定要解决的是三个问题，即改革创新与遵行法律之间如何界定，宽容试错与改革成本之间如何平衡，政策的稳定性如何持续。对于前者，决定规定，只要法律法规规章、国家政策不禁止不限制的，应当鼓励大胆改革创新；但如果遇到法律障碍的，上海也明确了三条法治途径：第一，申请国家授权试点；第二，发挥浦东新区综合配套改革的政策平台作用；第三，上海市提供法治保障、授权试点。这确实不失为一个可行之举。

对于试错后果，没有看到决定的相关规定，但从一些专家学者的意见来看，一个共识是，既要对改革推动者合理免责，又要对改革承担者合理补偿，二者应统筹考虑，不能失之偏颇。因为如果试错成本要改革的承受者即公众承担的话，一方面会加重人们的负担，另一方面也会导致改革得不到民众的公正评价，并产生很大的抵触情绪，今后推进改革更加困难。所以，合理的考虑是，不能让广大民众独自承担“试错”成本，需要探索一套行之有效的补偿机制。为此，应当完善改革方案与程序，在进行改革前应有严格论证，明确各环节的责任，准确界定和评价是“改革失败”还是个人冒进，防止改革失败后，遮掩钱权交易等腐败，逃避责任追究和法律惩罚。

改革是一个风险很大的事业。改革的风险主要来自两个方面，一个是市场风险，一个道德风险。前者包括来自外界、舆论、上级对改革的评价、与既有政策和法律的冲突、改革的手段和方式、改革者处理复杂事物的能力、改革对象的反制与博弈等。这些风险改革者有些能够控制，有些控制不了，控制不了也就意味着改革容易出问题。后者则由改革者本人道德引起的风险，如腐败、内部人控制等。在改革向深水区推进，同时越来越强调法制的今天，改革者的创新空间会越来越小，改革要有突破，改革者需要冒越来越大的风险。所以，为改革者提供一个容错机制的护身符是必要的。但与此同时，需要防范改革者自身的道德风险。当改革者权力过大而又没有有效约束时，最容易出现道德风险。因此，在类似改革创新的条例或决定中，必须增加这方面的约束条件。

在中国推进改革，一个成熟的改革者，需要把各种风险因素考虑进去。从这一点来看，中国改革成功取决于政策制定者是否可以选择一条分散改革风险、分散政治压力的途径。上海对改革者的“宽容失败”不失为一种探索。