地方政府举债应走向“阳光化”

　　“审计署将重点摸清相关地方截至2012年年底地方政府性债务的规模、结构及风险变化情况，以及举债融资中出现的新动向、新情况。”媒体报道，近日，《国务院办公厅转报审计署关于落实全国人大常委会对2011年度中央预算执行和其他财政收支审计工作报告审议意见的报告、国务院办公厅关于审计查出问题整改情况的报告和全国人大财政经济委员会、全国人大常委会预算工作委员会的审议意见》，提请全国人大常委会审议，透露了上述信息。

　　《预算法》规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。但“法不容而实不止”，举债“过日子”的地方政府并不少，甚至有乡镇政府因“破产”“被关门”。2010年6月，审计署审计长刘家义向全国人大常委会报告时披露的数据显示，审计调查的18个省、16个市和36个县本级，截至2009年底，地方政府性债务余额合计2.79万亿元。从债务余额与当年可用财力的比例看，省、市本级和西部地区债务风险较为集中，有7个省、10个市和14个县本级超过100％，最高的达364.77％，显然超过政府债务应限制在财政收入60％这一国际通行的标准。

　　笔者以为，从美国次贷危机到欧元区主权债务危机，从雷曼兄弟到冰岛、希腊，但凡出现危机的机构和国家，无一不是债务偿还能力出现了问题。地方债务的影响是深层次和多方面的，不仅会增加地方政府财政和整个金融系统的风险，还会使CPI、房价等在若干年内保持高位运行。如果没有实际行动去重组这些债务的话，未来几年银行将面临债务违约的实际风险。任何延迟都可能拖累银行，使风险成倍扩大。

　　2008年金融危机以来，我国实施了积极的财政政策和适度宽松的货币政策，信贷投放迅猛增长，地方政府投融资平台也成为活跃、最引人注目的融资主体。去年以来，针对楼市的调控直接打压了土地市场，许多地方的土地开始流拍，土地出让金大幅收缩。机构预测，从期限上来看，2011年到2013年期间，大量地方债将进入还款期，城投债风险会在未来两三年集中爆发，而今后两年内，地方债务的积累仍然会维持在很高的水平。

　　从长远看，妥善处理地方债务，规范举债融资机制，首先应允许地方政府“合法”举债。允许地方政府发行更容易监管、更为规范的地方政府债券，将是地方债务行为发展的必然趋势。在条件适当的时候，应修改《预算法》，允许地方政府“有条件”地直接举债。

　　其次，摸清地方债务的规模，进而形成一套完整的债务统计、报告和风险检测体系。诚如财政部财科所所长贾康所言，“化解天量地方债要坚持十二字方针：治存量、开前门、关后门、修围墙；思路上，走向阳光融资”。

　　第三，防范和解决地方债务存在的风险和问题，需要分步推进。近期，加强地方债务的监督和管理；中期，明确政府责任，减少盲目投资，保持经济刺激政策与退出的适时和有度；长期，引导和规范地方投融资平台的建设，建立激励与约束机制相结合的地方债务制度，逐步化解新旧债务，并最终从制度上规范地方政府的举债行为。