以市场交易代替政策意志

今年的农村工作会议有一点特别让我关注，那就是农村土地流转，中央这次提出的口号是“不限制、不强制”。在我看来，前者的意义可能更大。

中国的土地所有权问题既简单又复杂，简单的是所有权体制只有几乎二元论，即国有和集体所有并存；但具体执行起来又很复杂，尤其是农村土地处置权的行使。十一届三中全会后，农村实行了土地承包责任制，土地的承包权和耕种收益权由个人所有，但同时明确规定，承包权不得转让。从当初农业发展的重中之重是提高产量的角度看，这样的土地权力结构是符合当时的客观需求的，但随着农业经济深化发展，这种权力结构的弊端变得越来越大。

因为农业对价值提升的需求，已不再是个简单的产量函数，而是市场价值的体现。随着个人有限的资源追逐市场价值最大化的驱动机制逐渐形成，当土地不能给他们带来最大化价值时，“放弃”土地劳作转向其他产业(及地域)就成了市场经济条件下的“理性选择”。但前些年农业税没有废止时，“遗弃”的土地给权力所有者(其实是承包权所有者)带来的负效应使得他们急需将土地承包权转让出去，这恰恰与现有农村土地制度(尤其是所有权制度)相矛盾，于是出现了所谓的“撂荒”现象。这不仅与当初的土地制度改革宗旨相背，而且也与农业经济的深化发展格格不入。这种发展与制度之间的矛盾，急需新的农村土地制度改革来化解。

与此同时，农业风险的日趋加大，客观上要求农业自身加大抵御风险的能力，这也是提升农业价值的必然途径之一，当然也是必然逻辑之一。农业产业化和城镇化恰恰满足了这种需求，但产业化不单是机械化的问题，也不仅是科学种植、科学管理的问题，而是在产业化进程中不可回避的权力利益结构的设计和实现问题。城镇化也一样，在这个问题的分解过程中，土地所有权再次被提了出来，并成了这一轮农业改革进程中的最大难题。

从一般的农业产业化规划来看，农业企业以规模化土地作为资产是必然结果，而作为土地的实际使用者，当初获得土地承包权的农民理所当然成为这种土地证券化进程的受益者。这种权力利益的结构安排，是整个土地证券化进程中最科学也是最有效的机制，也是产业化成败最关键的环节。但现有农地制度却直接否定了这个机制：首先，土地归集体所有，证券化后的受益者理该是集体，怎么会是承包者个人？其次，现行的承包权甚至不包含土地处置权，承包者个人怎么有权决定参与证券化？这两个问题看似简单，但触及了土地制度的根本。城镇化也一样，不解决土地制度问题，凭什么来推行土地置换？

为了能有所突破，有学者提出将现有农村土地“承包权”直接转换成土地“使用权”，其目的在于将所有权与处置权相分离，这既避免了与现行土地所有权制度相左，又顺应了产业化进程中不可规避的环节，可谓一举两得。想法好是好，但多少有点文字游戏的感觉，其实说白了，还是要暂避现行土地制度安排，那又何必绕这么大弯子呢？

务实的实干家们用不着这么绕弯子。于是一些地区早就试点了农地证券化，尽管效果并不好，但却留下了不少宝贵的经验，我以为这也许是此次中央提出“不强制”的依据。从这个意义上讲，此次中央农村工作会议提出 “不限制”算得上是一次飞跃，因为明确了在现行土地制度下农地流转的合法性，为产业化和城镇化的土地流转奠定了基础，这是顺应时代变化的明智之举。

但同时也不能否认，在已推行的土地流转试点中确实存在诸多问题，特别是农地承包权所有者的利益得不到有效保护。造成这种问题的因素很多，从市场机制看，主要是没有一个有效且充分的土地流转市场。所谓农地承包权所有者的利益得不到保护，可分解为两个方面：一是制度保障，有些地方完成了土地证券化之后(主要以农民耕地入股的方式)，农民的股东身份得不到保障，比如分红不足(甚至不分红)，投票权形同虚设等；二是土地证券化定价，现行多数地区实行行政补偿制，即以传统的补偿方式代替交易定价，这就有可能造成补偿不足。

其实，这些问题非但都不是土地流转本身造成的，恰恰是流转不充分的产物。如果土地流转具有被认可的合法性，那么政策制定者就该尽快建立土地流转交易平台，让充分的市场交易(亦即“不限制”)代替传统的政策意志，用市场定价来取代政策补偿。同时，辅以农业企业的公司治理结构监督机制，确保农民利益不受损害，这才是市场经济框架内的农业发展深化。否则，总是以条件不健全为借口，死守着静态的条条框框束缚自己，所谓深化改革就不免成为空话。

所以说，对于当前条件下的农村土地流转，首先应考虑的是如何“不限制”，只有不限制得到最大限度发挥，“不强制”背后的种种考量和顾虑才会化解，此轮农业经济的深化改革与现行土地制度之间的矛盾也就迎刃而解了。

(作者系哈尔滨商业大学金融学院金融工程研究所所长)