能否打破既有利益格局决定城镇化成败

　　改革开放30余年来，中国城市化进程大致经历了前慢后快两个阶段。尽管官方城市化的统计数据非常稳定，但从对现实的观察中，我们确实可以感受到先慢后快这两个阶段是客观存在的。前20年，出于对人口流动冲击社会稳定的担忧，政府自觉不自觉地对城市化采取了一定的抑制政策，除沿海地区受工业化推动进展较快外，大部分内陆地区的城市化非常缓慢。这种局面在近10余年来发生了巨大的变化，特别是“运营城市”的理念从沿海向内地扩散之后，至少“土地的城市化”速度大幅地加快了。

　　“运营城市”的核心就是运营土地，它已经成为近10余年来城市化模式的典型特征。这种模式大致可以概括如下：政府低价从农民手中获取土地，以土地和税收补贴方式招商引资做大经济总量，以推高房价来拉高地价进而获取更多卖地收益和房地产税收，其资金用于城市基础设施建设，在吸引农民向城市转移的同时又通过户籍隔离来减少公共服务支出。

　　建立在土地经济基础上的城市化模式，在快速推动城市化进程方面展示了强大的威力，但这一过程同时也出现了明显的利益分配不均等问题，有些部门或群体在这一过程中得益很大，成为城市化的净受益者，有些群体则处于相对被剥夺的状态。主要的受益部门或群体有如下几类：一是地方政府特别是省级以下地方政府，财力的增强为公共治理提供了有效资源；二是地方行政官僚体系，丰盈的土地财政为供养一个庞大而浪费严重的官僚体系提供了可能，并降低了其与民众正面冲突的风险（在土地财政较好的年份，以乱罚款、乱收费、乱摊派为内容的“三乱财政”有了明显收敛）；三是部分腐败官员，虽然其得益为非法性质，但与土地房产相关的腐败具有一定普遍性；四是强势工业资本和房地产开发商，前者凭借土地补贴和税收优惠，在缺乏核心竞争力的情况下维持着生存甚至发展，后者则在房价一路飙升之下获取惊人暴利；五是较早成为城市身份的普通民众，他们受益于经济增长和城市基础设施的改善，但只为之支付了较少的成本；六是拥有多套住房的普通民众和投机者，他们分享了房价上涨的收益，未支付或只支付了较小的成本；七是强势、受到高额补偿的拆迁户，他们享受了公共资源投入所带来的级差地租的绝大部分。

　　相对受损的群体有：一、弱势拆迁户和土地被低价征收者，他们为城市化廉价贡献了土地资源，却可能要承受高房价的负担；二、较晚进城或等待进城的人群，他们是房价泡沫引起代际不公的直接受害者；三、社会上的中低收入者，他们的收入增长乏力，但却被迫接受高房价引起的高消费物价。

　　现行城市化模式造成了巨大的利益冲突和社会矛盾，现行模式已难以为继，也不应该再继续下去，已成为社会上的广泛共识，也正因为此，当决策层提出新型城镇化的愿景，人们才有期待的理由。对新型城镇化人们进行了大量的讨论，优化城市结构重点发展城镇、提高征地补偿、改革户籍制度给进城农民提供更多公共服务等内容基本上为各方所共同认可。新型城镇化“新”在何处？我认为不应该是某一点上的“新”，而应该是整体模式的调整和创新，这个新模式应该能矫正现行城市化的各种严重弊端。

　　但是，仅凭良好愿望并不能保证成功。现行模式之所以持续如此之久，是因为其中利益格局已在相当程度上固化了，受益集团和受损集团、强势集团和弱势集团在现有框架之内的博弈已经很难产生新的结果。因此，打破现有博弈格局，才有可能出现一个真正的新型城镇化模式。利益调整就是要削减或取消不当得益群体的得益，恰当补偿利益受损群体，这也是“包容式增长”真义。

　　新的利益调整涉及增量和存量两方面。新型城镇化必然涉及产业升级、优化和产业空间结构调整，会产生一部分净利益增量。比如农地流转产生的规模经济，农村农民身份向城市工人身份的转化所带来的收入增长，都可视为净利益增量，这部分要确保让农民能得到，要高度提防土地流转中出现新的侵害农民利益的事情发生。

　　更艰巨的任务是存量利益调整。设想中的新型城镇化，既要放弃土地财政，又要增加对“新市民”在教育、医疗、社保方面的支出，如此一来，地方政府将会由现在的净受益者变成净支出者，这种角色的转换预料会遭到很强的抵制。如果按前述设想来推进新型城镇化，已畸变为利润导向的地方政府缺乏积极性是不难理解的，中央的新型城镇化精神很可能会因此走样变形，变成换汤不换药的土地经济。过去，土地的城市化速度大幅快于人的城市化，未来要求从农村来的人在城市可就业，能安居乐业，而安居乐业的最关键之一就是住房。当前的高房价基本上使农民在城市安居乐业成为不可能，而抑制甚至降低房价，会引起更剧烈的利益调整，必会遭到多个利益集团的抵制。而由政府提供住房，则牵涉到更大数目的财政支出。

　　新型城镇化要真的推行，必然还要求大幅削减行政支出，大幅减少腐败，但这又会遭到现行模式下部分得益者的激烈抵制。新的模式还要求在早入城和晚入城的群体之间进行一些利益调整，扭转目前这种严重的代际不公问题，现行城市化资金来源主要是房地产，所以其成本也主要是由晚入城群体通过高房价这种暗税来支付的，要在代际之间作出一定调整会涉及向某些群体征收明税，这一利益调整过程也不会是一帆风顺的。

　　总之，城市化模式的转化必然涉及利益格局的调整，其中主要还是存量利益的调整，可以说，这是一项“硬骨头”工程，能否啃下利益结构调整这个“硬骨头”，将直接决定新型城镇化的成败。