北科教授谈NGO只有放开 才能发展

NGO的春天真来了吗？

访北京科技大学社会学系主任时立荣教授

本报记者 马广志 北京报道

继日前国务院机构改革和职能转变方案出台后，民政部部长李立国13日又在记者会上透露，未来政府向社会组织转移职能的范围、步伐、力度将加大加快，社会组织可以直接向民政部门依法申请登记已是破冰在望。

但是，政策“门槛”的下调也留下诸多追问：“宽入”之后如何“严管”，社会组织如何培育和规范发展？社会组织如何具备承接政府职能转移的能力？社会组织“去行政化”后如何生存？带着这些问题，记者日前采访了北京科技大学社会学系主任时立荣教授。

只有放开，才能发展

《华夏时报》：“向社会放权”被认为是这次政府机构改革的一个亮点。你认为是什么促使政府做出了这样的改革举措？

时立荣： 在政府和社会组织之间是存在着协同关系的，但这种同心协力促进社会发展关系的形成需要双方的努力才能实现，要通过承认机制的转化，此次政府提出向社会组织转移职能，希望政府将会在政策上和实际行动上进一步承认和支持社会组织。

过去政府对社会组织管得比较多，担心社会组织的发展壮大会带来很多问题。所以就把入门“门槛”定得很高，实行“双重管理”，即任何一个社会组织均需找到业务主管单位才能登记注册，找不到挂靠机构的社会组织只能在夹缝中求生存，发展往往陷入窘境。

近年来，特别是在2008年汶川大地震后，社会组织的迅猛发展，在养老、儿童及残疾人服务、帮贫助困等社会公共服务方面对社会的进步起到了巨大的推动作用，政府当然注意到了这些变化。此次登记制度改革，可以说是适应经济社会变革的新要求，也是社会力量推动的结果，只有放开，才能发展。

更重要的是，从十六届六中全会一直到党的十八大，都在强调社会工作和社会管理的重要性；而且，政府工作报告里也明确提出了社会工作方面的政策，且要求逐渐强化社会管理和社会创新，而这必然会涉及到社会组织。当社会组织的作用和社会公共服务发展目标一致时，我想政府早晚会支持的。社会的需要，老百姓的需要，社会组织自身发展的需要，促成了此次“向社会放权”的改革。

《华夏时报》：也就是说，这是整个社会力量推动的一个结果。

时立荣：对。比如说，当大的自然灾害发生时，救助还是要以国家为主导，但是在执行社会政策特别是在直接服务基层、应对大众多样化需求方面，如对各种各样需要帮助的人、需要帮助的群体和需要解决的社会问题的时候，社会组织能够协同党和政府有效率地工作，有效弥补了“政府失灵”问题，它的作用就完全体现出来了。因此，“向社会放权”不仅是机构改革的亮点，还是符合社会管理规律之举。

其实，近年来，很多社会组织因为找不到“婆婆”，不得不处于“地下状态”，但是却搞得风生水起。当政府注意到它们的追求和作用与社会公共服务的理念相吻合时，政府对待社会组织的态度，就会从原来的管制为主，开始转向培育和鼓励为主，也必然会对以往的政策进行修订或改革。

《华夏时报》：“双重体制”的终结，在给民间公益事业的发展带来更宽松的政策与空间的同时，也给那些有政府背景的社会团体带来了不小的竞争压力。

时立荣：这种竞争是非常必要的。首先说，中国有13亿人，公益组织再多也不够，而且任何组织都要在竞争中求生存，如果那些有政府背景的社会团体不做事，或者做不好事，一味靠政府的保护过日子，那也会被淘汰；再者说，只有民间社会组织越来越多，才能形成更好地服务基层社区、服务最需要帮助的人和最需要解决的社会问题的良好社会氛围，使这些社会团体可以把更多的精力放在本组织业务发展上。

社会组织如何“接得住”

《华夏时报》：“门槛”的降低是否意味着社会组织发展的春天已经到了？或者说，政府职能愿意“转”，社会组织如何才能“接得住”？

时立荣：登记“门槛”降低后，未来一段时间内，到民政部门注册的相关社会组织肯定会越来越多，但这是否意味着社会组织的春天就来了呢？

我们经常说的一句话是“春天来了，你准备好了吗”？现在政策要为我们营造春天的氛围，但只有数量增长只是“打春了”，而社会组织本身服务质量和能力的提高，对社会的贡献力大才是春天的到来。那么，社会组织在制度建设、能力建设、治理结构以及制度框架等方面是否做好准备了呢？

具体而言，登记虽然容易了，但社会组织还很难从固有的社会惯性中挣脱出来。一是社会组织的内部建设，在管理能力、服务能力和社会公信力上是否有一套成熟的自我约束的内在机制？二是制度环境，放开登记后，政府何时才能有更细致的配套的激励和扶持政策？如果这两个问题没有解决的话，很难说社会组织的春天就真的来了。

《华夏时报》：还有，专业人才的缺乏也是现在社会组织面临的一个普遍问题。

时立荣：从我们的教学和实践来看，现在很多社会组织的管理人员并不是很少，但专业社会组织管理人才又确实很少。问题是，管理一个社会组织跟企业不一样，企业的目标非常明确，就是营利，而社会组织的性质是非营利性和社会性。比如说，单单一个“非营利性”，好多身在社会组织的人都不能正确地理解，即使一些制定政策的官员也不十分清楚，都认为“非营利”就是纯粹慈善。这些认识都会影响到政策的制定，不利于社会组织的发展。因此，社会组织发展需要培养更多的懂得社会组织管理的专业人才。

因此，这些问题还都有待于通过社会组织提高自身的“素质”、政府有关部门对体制政策的理顺以及全社会各个方面的支持来解决。也就是说，要经过一段时间后，社会组织的管理能力、服务能力才能达到一定的水平，发展才会真正地上一个台阶。

《华夏时报》：而且，社会组织要成长和发展，就必然面对越来越激烈的竞争环境。

时立荣：社会组织的生存和发展也有生命周期，也有盛有衰。如果一个社会组织不能争取资源保证基本的组织运行或不能很好地提供社会服务，那只能垮掉，必然会被新的或其它的组织所替代。此次“向社会放权”的政策改革也体现了这一点，这样一种优胜劣汰的鼓励政策，才能够培育出核心的、有竞争力的社会组织。其实，企业也是如此，领域不一样，但道理是一样的。

必须要有退出机制

《华夏时报》：对政府相关部门来说，在登记难题解决后，如何加强对社会组织的监管就成为首要待解的问题了。

时立荣：在13日的记者会上，李立国部长提出对社会组织要从三个方面进行监管：一是修订涉及社会组织的行政法规，把社会组织的资金、活动、行为都纳入到监管之中。二是促进社会组织活动的公开透明。三是加强信息平台建设，把民政部门实行的登记、年度检查、执法、评估的情况和社会各方面对社会组织的反映、评价及时反映在信息平台上，以利于社会监督、舆论监督。

我要强调的是“公开透明”，即无论是政府向社会组织购买服务，还是在社会组织中引入竞争机制，都必须在阳光下进行。有人说，对社会组织管理，政府一直施行资源垄断。我觉得放开登记，仅属于在审批环节放松垄断，而一旦公开透明，才有可能杜绝权力和社会组织再绾结在一起，各个领域的社会组织在竞争中才有可能充分议价，社会内聚力才有可能重新焕发。

《华夏时报》：对一个社会组织来说，比身份更重要的，是获得稳定的生存资源。那么，社会组织要想生存下去，并且生活得更好，还需要哪些政府的政策支持？

时立荣：首先要修订涉及社会组织的法律法规，目前，我国涉及社会组织管理的《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》3部行政法规，都存在着法律位阶低、内容分散等问题。更重要的是，截至目前，法规还保留着“托管单位”的管理方式，即成立社会组织需要获得有关行业业务主管部门的审批，这显然完全背离“直接登记”的管理改革。虽然在这一点上一些地方性法规已经有所突破，如广州、北京，但是上位法还没有修改。

其次，就是税收优惠问题。登记门槛的降低，社会组织必定会在短期内大量涌现，如果它们无法取得与政府的合作项目，一些社会组织就会陷入困境。因此，对于还处于发展初级阶段的社会组织而言，政府的支持输血性扶持很重要，比如说，政府应该探索建立公共财政对公益慈善类社会组织的资助和激励机制，对公益慈善类社会组织落实税收优惠政策。

《华夏时报》：此次改革以后，各政府部门的管理和服务能力也将面临挑战。除政府部门加强管理外，是否应该出台相关的社会组织退出机制呢？

时立荣：在管理的程序和过程里，肯定要有社会组织的退出机制，政府应该从整个国家的宏观管理角度，去约束一些社会组织，应该干什么，不应该干什么，比如说侵犯我们国家利益，对国家和人民造成威胁的，就必须坚决清除。

我认为，在这个退出机制中，还应当有一个类似协会的中介管理机构，即某一类社会组织要有一个行业管理组织议定行业管理标准来约束，根据这个标准来进行资源的匹配，以及服务体系的完善，违反国法行规就退你没商量。“一管就死，一放就乱”是因为在管理环节上缺少中间管理层，不能协同政府开展社会管理。另外，还需要建立综合监管体系，出台对非法组织取缔、查处的具体方案，探索建立社会组织信息公开机制，发挥社会监督作用。