刘武俊实现“自由迁徙”的中国梦

[ 彻底剥离附着在户籍上的不平等权益福利，才是实现自由迁徙的根本之道 ]

近日新华社全文发布的政府工作报告明确提出，加快推进户籍制度、社会管理体制和相关制度改革，有序推进农业转移人口市民化，逐步实现城镇基本公共服务覆盖常住人口，为人们自由迁徙、安居乐业创造公平的制度环境。这是改革开放以来“自由迁徙”首次写入政府工作报告。

事实上，自由迁徙已经是中国大规模城镇化进程中的一个现实写照。不过，数以亿计的农民工虽然实现了形式上的自由迁徙，但却还没有真正享受到公正平等的待遇和权益，在自由迁徙表象的背后隐藏着社会不公的现实。从这一意义上讲，户籍改革等制度改革的目的，就是要为实现自由迁徙营造一个公平的制度环境。

现行户籍制度迄今依然是一项以限制人口迁移为主要目的的封闭式的人口管制制度。城市户籍之所以成为香饽饽，数十年铁板一块的户籍政策之所以难以松动，根本上就是因为户口附加着太多的利益，且总是与公共福利挂钩，包括诸多只有城市居民才能享有的特殊的就业、教育、补贴、社会保险等权益。因此，加快户籍制度及其相关制度改革，彻底剥离附着在户籍上的不平等权益福利，才是实现自由迁徙的根本之道。

在我国历史上，户籍制度主要是为分配土地、征收税赋及摊派徭役提供凭据。新中国成立后，户籍制度逐步发展成为集人口迁移控制和利益资源分配于一体的结构严密且功能强大的系统性政策，而迁徙自由在当代中国也经历了一个由肯定到否定再到一定程度的默认的曲折历程。

1954年宪法曾明确规定“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”。当然，由于上世纪50年代中国的经济、文化发展都相当落后，城乡差距过大，当时实行迁徙自由的经济及社会条件并不成熟。以1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为标志，政府开始对人口自由流动实行严格限制和政府管制。该法规确立了以常住人口为主、严格控制人口流动的基本原则，明确地将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍，并规定“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”这显然在事实上废弃了1954年宪法关于迁徙自由的规定。

1975年宪法取消了有关迁徙自由的规定，此后一直没有恢复。在这一背景下，户口本成为中国人之间身份及待遇差别的一大标志。可以说，这种城乡二元对立的户籍制度是留在中国人尤其是中国农民身上带有明显歧视色彩的烙印。

客观地讲，传统户籍制度对于计划经济背景下维护社会稳定和确保农业基础地位等需要，确实起到了“铁篱笆”似的重要作用。然而，随着市场经济的发展，滥觞于农业社会和计划经济的传统户籍制度已经明显适应不了时代的需要。

自由迁徙通过人力资源的有序流动和合理配置，可以为实现人尽其才、人尽其力和安居乐业的社会环境创造有利条件。自由迁徙是市场经济发展的内在必然要求，而人力资源的市场配置模式同样也必然要求法律为劳动力的自由流动提供保障。当然，这种自由并非没有限制的自由放任，而是在国家的法律和政策调控之下的相对自由，即在通过法律和政策保障公民自由迁徙权的同时，还要规范和引导公民的迁徙行为，从而实现人力资源的有序流动及合理配置。

需要指出的是，自由迁徙理想的实现不可能一蹴而就，公民迁徙权的立法保障也难以一步到位，而必须与户籍制度改革协调推进，与经济、社会发展水平和城市综合承受能力相适应。因而，迁徙权的立法保障是一个渐进式的逐步推进的过程。建议在现有户籍管理法规规章及政策的基础上，制定一部权威的开放的“户籍管理法”，确立与自由迁徙理念相适应的开放性的户籍管理机制。这既是迁徙自由权立法的重要组成部分，也是将人口管理纳入法治轨道的必然要求。户籍制度改革的终极目标应当是实行与自由迁徙相适应的、开放性的、城乡统一的以身份证为准的“一卡通”式管理模式，彻底打破所谓“农业户口”与“非农业户口”的界限，消除依附在户籍上的特定的经济和社会利益，最大限度地削弱户籍制度的限制性功能，使户籍恢复其只承担单纯人口基本信息统计功能的“庐山真面目”，最终形成中国公民在境内享有同等待遇的统一的户口信息登记制度。

“流水不腐，户枢不蠹”这句中国民谚，生动揭示了自由迁徙对于经济社会发展和文明进步所具有的重要意义。户籍改革应当把户籍管制的权力关进制度的笼子里，而把自由迁徙的权利放出制度的笼子。户籍改革正在破冰，自由迁徙从理念成为现实亦足可令人们期待，自由迁徙就是有待实现的实实在在的中国梦、人民的梦。

(作者系司法部《中国司法》杂志总编、研究员)