吉富星以“并轨”为突破口优化养老制度

近期，人保部官员、学者再次呼吁改革养老金“双轨制”，将机关事业单位养老金与企业养老金合并统一。最近几年，养老金“双轨制”一直是各方的热点话题，饱受社会诟病。尽管多年来，各界一直呼吁养老金并轨改革，但总是“只听楼梯响，不见人下来”。实际上，养老金“双轨制”不仅是社会分配不公问题，也同样违背了社会公平正义、阻碍了养老制度深化改革。养老制度改革势在必行，不可年年“坐而论道”，而应尽快走出“并轨”这一步。

我国改革开放后的养老“双轨制”是上世纪90年代初形成的，是计划经济向市场经济转型期的产物。目前，行政机关、部分事业人员不用缴费，但养老金待遇却是企业职工的2-3倍。虽然国家已经从2005年起“七连涨”，但差距依然呈不断拉大趋势。2009年，国务院重启事业单位养老改革，在5省市搞试点效果并不好，遭到较大的抵制和反对。实现不同社会养老体制的“并轨”，最大难点在于群体间的利益协调。

从国际比较看，尽管许多发达国家的公务员养老金待遇的确优厚，普遍高于社会雇员的待遇水平，但绝大多数国家公务员养老基金的筹集都是由政府和雇员共同承担。值得注意的是，国外政府管理及公共治理机制与我国不同，其公务员的在职待遇相对企业人群在职待遇并无特别优越之处、与我国现状截然不同。显而易见，我国机关事业单位人员不用缴费不合理、不公平，与企业待遇差距过大的合理性值得商榷。

制度的公平性缺失往往放大和诱发社会矛盾，导致改革僵局频现。在当前，我国居民收入增长缓慢、收入分配不公的大背景下，诸如延迟退休年龄、养老金缺口、养老金“入市”等问题往往诱发社会担忧，引发民众的巨大质疑和反弹。例如，延迟退休年龄这一合理的建议却深深触动了广大群众的神经、遭到激烈反对，首当其冲的就是养老金“双轨制”。事实上，未来实施延迟退休政策是极其有必要的，我国男女退休年龄总体上分别为60岁、55岁，西方国家的男女基本都在65岁或67岁左右同龄退休。

辩证地看，机关事业单位的养老金“并轨”是具有重大意义的，绝非是让财政的钱从“左口袋”到“右口袋”这么简单，而应是养老制度的进一步融合、优化。养老金“并轨”可以促进社会的就业平衡和人才的合理流动，并轨并不意味着机关事业人员退休待遇应与企业完全相同，并轨不应是“大锅饭”。

事实上，我国的养老制度是“多轨制”，国家机关、事业单位、各类企业、农民工、灵活就业人员等各群体间养老保险制度设计不同、待遇差距大，弱势群体的利益诉求同样需要关注。我国养老体系总体呈现碎片化、总量小、结构不合理、不公平特点，必须提高制度的可及性、公平性和可持续性，建立多元主体参与、协调发展的多支柱养老体系。养老制度是基于社会风险管理的制度性安排，基本养老保险作为基础性的核心支柱，其公平性和可及性是第一位的。目前的养老制度框架下，政府作为制度设计者、决策者，也同是既得利益者。因此，养老制度改革的重大突破口、契机也应从政府自身出发，逐步并轨、整合各个群体养老金体系。首先，建立机关事业单位基本养老保险制度，单位和个人都承担缴费义务，操作上可采用“增量”的渐进改革，如“老人老办法、新人新办法”、建立多层次养老保险等，但应有明确的时间表和衔接安排。同时，考虑制度转轨和历史因素以及扩大公共消费，基本养老金仍应“小步快跑”，建立各群体的适度差别化的上涨联动机制、适当偏向于弱势群体。此外，采用优惠政策措施，加快建立各群体的其他养老金支柱，机关事业单位也可设立“职业年金”作为补充性激励手段。当然，养老改革是一个复杂的系统性变革，应同时加大财政支持、收入分配制度、公共服务均等化等方面改革，紧紧抓住并轨这一改革突破口，将制度融合和优化推向纵深。

作者系经济学博士