杨志勇财政政策与财税改革应成合力

2012年12月举行的中央经济工作会议确定，2013年的首要任务是“促进经济持续健康发展”。需要深入分析影响经济持续健康发展的深层次因素：经济周期和制度。适当的经济政策选择可应对经济周期的挑战，而应对不利的制度因素则只能靠强力推进改革。

财税改革红利有待释放

基于2012年的经济形势，结合未来的工作任务，2013年的中国仍应坚持积极的财政政策，既要保证经济稳定发展，又要积极防范财政风险。2013年我国财政政策的扩张程度应不小于2012年，但政策着力点需转变。财政政策应与财税改革有机结合，促进经济持续健康发展，释放更多财税改革红利。

财政政策选择与财税改革都应在尊重市场规律的前提下进行，应与规范化的市场与政府关系兼容，还应有利于经济发展方式的加快转变。财税改革和其他改革一样，需要有明确的路线图和时间表。公共财政改革目标已定，关键是政策落实和改革目标不能背道而驰。公共财政改革应在十年左右的时间内完成，以给各种市场主体稳定性预期。十年后，财政改革不应该成为一个重要话题。

财政政策选择应充分尊重经济发展规律，处理好消费与投资的关系。消费是经济增长的重要因素，但没有收入，就不可能有消费。发展至关重要。在工业化和城镇化发展的关键阶段，房地产投资仍然不可或缺。有关政策的选择要满足人民有房住和住好一点房子的要求。

而且，鼓励住房消费也有利于积极财政政策目标的实现。保障性住房建设仍要积极推进，普通商品房供给也需同步扩大。商品房的公共政策与保障性住房政策要做到有机协调。房地产调控政策自然要坚持，但需要进一步完善有关政策，特别是力推以“扩大住房供给”为中心的政策，从根本上改变住房市场格局，这样稳增长和惠民生的目标将更容易实现。

财税政策的选择要合理处理好扩大内需与外需的关系。改革开放30多年来，出口在很大程度上支撑了中国经济增长。在经济全球化背景下，外需仍然不可或缺。为此，中国应努力创造条件，保证外需稳定增长。欧洲主权债券危机的影响还在发酵，但不太可能再发生“黑天鹅”式的危机；美国共和党和民主党理性的政治妥协决定了“财政悬崖”问题短期内不太可能全面爆发。我们既要看到扩大外需的一些不利条件，也要注意到其中的有利条件，在扩大外需的同时，不放松内需。减税政策和税制改革，将释放出更多的内需。

财税政策选择要处理好与财税改革的关系。财税改革应是结构性的，并非所有的财税改革措施都符合积极财政政策目标的要求。财税改革时机的选择相当重要。在经济不确定性的环境中，与积极财政政策不一致的增税改革就不太适宜出台。但是，考虑到现实已经出现了一些积极因素，加之国际金融危机已经延续了多个年头，2013年经济回暖的可能性仍然较大。只要经济上行，一些与加快经济发展方式转变有关的增税改革可以考虑稳步推进。只要经济上行，财政政策转向也不是不可行。

财政支出重在调结构

2013年，中国需在保持财政支出规模(公共财政支出占GDP的比重)稳定的前提下，优化财政支出结构，加强财政管理，增强保障能力。财政支出规模应保持基本稳定，这既是积极财政政策实施的需要，又是更好发挥国家在调控中的作用并提升国家能力的需要。

优化财政支出结构，有利于财政支出效率的提高。人员经费、公用经费、项目经费结构应该理。中国需要加大人员经费比重，压缩公用经费和项目经费，使机关事业单位人员工资收入与人力资本基本相称，形成良性循环机制。一些可有可无或干扰市场正常运行秩序的项目支出则应取消。

近年来，大量企业得到财政补贴，原因很多，但在任何情况下，补贴的成本与效益需要评估。现实中，大量上市公司竟然要靠财政补贴才得以维持盈利状况。对企业长期进行补贴，或对企业的不对称补贴，最终只会保护落后，不利于市场活力的增强。补贴的标准不是企业所在的行业是战略性新兴产业。补贴的结果应该是企业能在战略性新兴产业中真正赢得行业领头羊地位，并拥有优势技术。

财政性教育经费已大幅提升，但教育服务仍不能令人民群众满意。义务教育阶段择校的存在令家庭负担沉重；教育资源布局不合理，家庭附带支出大幅增加。巨额大学教育投入，并没有给中国带来一所世界一流大学，可见改善空间巨大。这说明，教育不仅仅是财政投入增加问题，而且还必须尊重教育规律。否则，财政资源只会被浪费。

科技投入已大幅增加，但除了在若干领域有突破外，中国距离创新型国家的要求还有很大差距。科技投入的目标不应只盯在科技论文上。近年来，中国科技论文发表数量快速攀升，但被引用率低，这是错误引导的结果。科技投入应有意识地引导具有原创性的基础研究，更加注重中长期科研成果和创新能力的提升。科研资金分配机制也要作相应改变，竞争性资金分配与自由科研项目选择应有机结合，才能真正推动原创成果出现。

财政支出结构的调整还应表现在改善民生公共服务支出的扩大上。城乡差距形成的重要原因之一是城乡公共服务的差距。因此，扩大在农村的公共服务投入势在必行，最终是促成城乡公共服务一体化。民生支出仍有待扩大，特别是社会保障支出需要大幅增加。中国已是人口老龄化国家，无论是从改善老年人生存状况，还是从未雨绸缪的角度出发，与老年人数量直接相关的养老保障和医疗卫生支出都会形成巨大的财政支出压力。随着老人增多和社会保障制度的健全，社会保障支出占财政支出比重必然会越来越大。社会保障制度建设应量力而行，应致力于有效率的永续社会保障制度建设。

此外，财政支出结构的调整还应与政府改革结合起来，要加快大部制改革，根据行政职能优化部门组合和业务组合。

减税政策与税制改革

应有机结合

2013年财政政策保持扩张的重头戏在减税。中国应采取更有效的措施，防止减税效果被一些地方的“过头税”和“过头费”征收所抵消，防止减税政策效果被非税收入和政府性基金扩张所抵消。

“营业税改增值税”(“营改增”)应尽快按行业推向全国。增值税比营业税中性，不会带来重复征税。“营改增”既是税制完善的需要，又具有减税效应，有利于产业结构的优化，从而推动经济发展方式的转变。为更好地实现“营改增”后各行业税负的大体均衡，应用5-10年的时间，大幅度降低增值税基本税率，从17%下调到10%左右，低税率从13%下调到5%左右，实现制造业与“营改增”行业增值税税负的均衡。

为促进消费，扩大内需，消费税税目税率也应作较大调整，主旋律应是降低消费税税负。消费税征收的动因之一是对富人消费课以重税会促进社会公平。但消费税制的设计应结合中国高档消费品(奢侈品)消费的国情。中国的奢侈品消费在很大程度上还表现为炫耀性消费，远未达到作为一种生活方式的高级阶段。现实中，除了高收入者外，中低收入者也在消费不同档次的奢侈品，如在可能的条件下购买入门级奢侈品。这样，维持消费税高税负，反而逆向调节了收入分配。而且，高档消费品(奢侈品)是相对而言的。随着人民收入水平的提高和生活条件的改善，高档消费品也会逐渐转变为一般消费品。一味坚持高税率不见得合理。

最后，在开放条件下，高收入者比中低收入者更容易将消费转移到境外。这样，调整税目税率，不仅可减轻消费者负担，将更多的消费留在境内，而且还有助于扩大内需政策目标的实现。

一些专款专用的税制应合并降低税负。这么做一方面是税制完善的需要，另一方面也可扩大消费。替代养路费的消费税、车辆购置税、车船税、城市维护建设税等税种应合并。这些税种都与道路建设有关，在道路建设落后、汽车数量较少的时期有并存的必要。但是，随着路网的逐步健全、车辆数量的增加，道路规模经济效应明显，再维持这种格局已无必要。车辆购置税、车船税、城市维护建设税应融入消费税，并大幅度降低税负。这样做可以直接推动汽车消费的增加，促进经济稳定增长。

税制结构的转换在许多国家是一个自然过程。中国既要发挥后发国家制度模仿的优势，也要尊重税制结构调整规律。

从税制改革目标来看，直接税收入的比重会提高。但这不必借助于个人所得税税负的进一步提高。许多国家的个人所得税制能以比中国低的税率维持其在税收收入中的主体地位，这说明，中国的个人所得税是一个很有前途的税种。减个税，可以直接增加个人可支配收入，促进消费。

从国际税收竞争的现实出发，中国个人所得税税负应大幅度下调。个人所得税占税收总收入的比重目前不到7%，短期内，个税收入可能下降，但这种冲击当在可承受范围内。未来个人所得税制应迈向综合所得税制。在分类所得税制下，工资薪金所得的最高边际税率应大幅下降到25%，并相应下调其他档次税率。劳务报酬实质上的20%、30%和40%的三档超额累进税率也应相应下调，最高税率应设定为与工资薪金所得相当的25%。从中长期来看，个人所得税收入必然随着人民收入水平的提高和税收征管条件的改善而稳步增长。

房产税也是直接税的重要组成部分，但从公共政策视角来看，个人住房房产税尚不具备全面开征条件，应从征税的目标与征税的公平两方面进行准备。

总之，财政政策应随着经济形势变化而变化，财税改革需充分考虑未来可能面临的挑战，按照目标要求稳步推进。

(作者系中国社会科学院财经战略研究院研究员)