人口城镇化的突破口

公安部副部长黄明早些时候在全国政协召开的“积极稳妥推进城镇化着力提高城镇化质量”提案办理协商会上表示，公安部正着手多项工作加快户籍制度改革步伐。另据报道，公安部将实施居住证制度，让长期在城市工作并连续居住、参加社会保险的流动人口公平公正有序地落户。

城镇化的本质，是农村人口向城市转移，即农民工市民化，与城镇居民共享城市发展的成果。近些年来，我国在土地城镇化、住房城镇化、劳动力城镇化等方面进程非常快，而人口城镇化却相对落后。据国家统计局发布的数据，按常住人口计，去年末我国城镇化率达到52.57%，其中人户分离人口为2.79亿人。也就是说，按照户籍人口计算，我国城镇化率仅为36%左右，低于世界50%以上的平均水平和发达国家近80%的平均水平。这种农民工在城市就业，其劳动保障、人身权利和财产权利等却还留在农村的城镇化，有违城镇化的初衷，或许只能称为“伪城镇化”和“半城市化”。

为此，今年政府工作报告中提出，要加快推进户籍制度改革，有序推进农业转移人口市民化，逐步实现城镇基本公共服务覆盖常住人口，“为人们自由迁徙、安居乐业创造公平的制度环境”。

因为人口城镇化，涉及农民工的就业、住房、医疗卫生、子女上学等一系列城市福利方面的问题，而所有这些城市福利问题都与户籍制度密切相关，可见，中国要推进人口城镇化进程，就必须首先推进户籍管理制度的改革。而户籍制度改革牵一发而动全身，改革涉及面太广，由此形成的社会利益分配格局错综复杂，不可能全面而迅速地推开。鉴于这样的实情，让长期在城市就业并连续居住、参加社会保险的农民工落户，不失为实践人口城镇化必要而又切实可行的举措。

要想让城镇化真正成为拉动内需、促进经济增长和社会发展的强大引擎，就必须推动人口的城镇化。如果进城务工的农民不能市民化，身份不明、缺乏就业和其他社会保障，他们及其子女的衣、食、住、行、医疗、教育等的消费需求就会受到抑制。人口城镇化滞后还会影响城市基础设施建设等相关的投资。一旦这些“巨大”的需求潜力得不到释放，依靠城镇化来扩大内需、转变经济增长方式的效果就会大打折扣。

人口的城镇化，对于国民经济发展和结构调整影响重大。一方面，城市经济和居民生活离不开农民工市民化。目前普遍存在的企业“用工荒”和大城市服务业季节性缺工，实际上都是城市人口和劳动力结构不合理造成的，与农民工不能市民化直接相关。城市高端人才多，从事一般制造业和服务业的劳动力少。如果说通过产业升级、技术进步可以减少制造业的用工量的话，这些措施对减少大多数服务业用工量的作用则是有限的。我国大城市中的服务行业，如餐饮业、家政服务等传统服务业和新兴快递业等，绝大多数都是由农民工来承担的。所以，只要农民工不能市民化，城市的产业体系就无法健全，因重大节假日集中返乡带来的季节性缺工问题也将成为顽症。另一方面，我国的新型城镇化既要促成已进城农民工的市民化，也要解决农村经济和农业的发展问题。若农民工不能市民化，就不能完全脱离农村和土地。这将制约农村土地或承包经营权向专业大户、家庭农场、农业合作社等流转，进而制约农业的集约化经营和农业生产率的提高，制约农村经济和农业现代化水平的提高。另外，只有加快推进人口城镇化的进程，才能改变目前我国第一产业劳动就业比例高(近35%)，创造的国民生产总值比例低(10%)的严重不对称局面。

我国人口城镇化的滞后带来了许多后遗症。比如，农村留守妇女、留守儿童和留守老人等越来越严重的社会问题。又如，新生代农村居民尤其是农民工，对农业活动和农村生活缺乏兴趣和感情，向往城市文明和城市生活方式。他们大多希望留在城市，并愿意为之奋斗。但他们即使在城镇找到了工作，却因为农民的身份而无法成为市民，要想真正融入城镇仍然非常困难，由此滋生的身份等级、身份歧视只会加剧农民工和城市居民的矛盾、农民工对社会公平的不满。

当城乡二元分割的户籍制度已成为我国人口城镇化和经济社会进一步变革的最大障碍时，以就业带动人口城镇化，把已在城市里稳定就业的人群尽快变成城市居民，不仅让他们进城，而且让他们落户，也许能起到倒逼机制的作用，推动与户籍制度相关的土地制度、社会保障、医疗卫生、教育制度等领域的改革和建设。比如，这将倒逼政府抓紧全盘规划，为农民工纳入属地公共服务体系提供财力保障；促进就业制度、教育制度、医疗社会保障制度的改革；加强保障房建设，为农民工提供住房保障，解决城市中“漂一族”的民生诉求问题；完善流动人口随迁子女的入学方面的改革和与之配套的设施建设；等等。而所有这些，都将为最终提高我国人口城镇化水平和城镇化质量打下坚实基础。

(作者系同济大学经济与管理学院副教授)