新一轮大部门体制改革的亮点

　　3月14日，十二届全国人大一次会议批准了国务院机构改革和职能转变方案。国务院机构改革和职能转变的大幕正式拉开，新一轮大部门体制改革的总体设想和基本内容引起广泛热议。笔者认为，不应仅关注机构数量增减多少的问题，还有必要对这一方案仔细考察，梳理这一轮改革的特色与亮点，并对未来需完善之处做一些展望。

　　“大部门”不仅指部委

　　根据最终公布的改革方案，这一轮改革仅新组建“交通部”、“卫生与计划生育委员会”和“食品药品安全监督管理总局”和“新闻出版广电总局”4个大部门，作为国务院组成部门的部委，数量从原先的27个减少到25个，只减少2个，从数量看，确实变动不大。

　　不过，如果通读方案全文，将本轮改革方案中直接涉及职责调整的国务院下属部门进行整理汇总，就会发现，这一轮改革直接涉及职责调整的部门，包括8个部委（原铁道部、原卫生部、原人口与计划生育委员会、发改委、交通部、公安部、农业部、商务部）、5个直属机构（原新闻出版总署、原广电总局、质监总局、工商总局、海关总署）、4个部委管理的国家局（能源局、海洋局、中医药管理局、原食药监局）、1个直属特设机构（国资委）、1个直属事业单位（电监会）、1个高层议事协调机构（食品安全委员会）共计20个单位。再联系有关职能转变部分的内容看，可以说，本轮改革覆盖了国务院诸多部门，而不仅是“27-2=25”的简单加减法的问题。

　　这又关系到对“大部门体制改革”中“大部门”的理解。近来媒体更多使用“大部制”的缩略语，而更规范的表述应是“大部门”。从横向范围来看，“大部”强调的是部（委）与部（委）的整合、归并；“大部门”在强调国务院各部委之外，还包括国务院的直属机构、办事机构、部委管理的国家局和事业单位，乃至党群口的部门。同时，“大部门”和“大部”还有纵向层次上的区别，“大部”仅指部（委）本身，而“大部门”还包括各部（委）的内设机构，如司、局、处之间的整合。“大部门”应是纵向上“大部委-大司局-大处室”的有机整合。

　　弄清大部门体制改革之“大部门”的准确含义，对这一轮改革的认知才能更清晰。将大部门体制改革从“部委”层面细化到国务院诸多部门的改革过程中，是本轮改革的一个亮点。

　　职能转变更值得关注

　　构建职能有机统一的“大部门体制”，一般是指把相同或相近的政府职能加以整合，归入一个部门进行主要管理，或把职能相同或相近的机构归并成一个较大的部门，以最大限度避免政府职能交叉、多头管理和部门主义，从而提高行政效率。就此而言，职能的调整和转变是大部门体制改革的前提和内在要求，机构重组则是大部门体制改革的外在表现和形式。

　　笔者认为，这一轮改革确实将“职能转变”提到了前所未有的高度，对政府职能的调整和转变做出了进一步部署，并细分为职能的转移（理顺政府、市场、社会和个人关系）、职能的下放（调整中央政府与地方政府关系）、职能的整合（解决部门间职责交叉、推诿扯皮问题）和职能的强化（加强宏观管理和制度机制）四个方面。

　　围绕上述四方面，国务院机构改革和职能转变方案提出了多项具体改革措施。如工商登记制度由 “先证后照”改为“先照后证”；成立行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，可直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意；整合房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记的职责，整合城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗的职责等，分别由一个部门承担；等等。

　　中编办负责人在答记者问中指出，简政放权是改革，加强管理也是改革；不合理的政府职能需要转变，同时，政府应该做的也须管住管好，才是全面正确履行政府职能。

　　从推动政府职能转变到促进全面履行政府职能，反映出决策层对政府职能问题的认识更为完整和成熟。以政府机构职能调整为线来推进机构改革，是这一轮改革的重要特色，由此展开的改革内容不仅限于机构变动，也包括更多的机制建设。这正是大部门体制改革的应有之义。

　　还须规范政府运作过程

　　如果说机构调整是政府的外在改革，职能调整是政府的内涵改革，那么是否在优化职能、重组机构之后，政府管理体制改革就充分完成了呢？现代政府理论的研究成果显示，一个政府构成一种体制，其内涵为一组职能，外现为一套机构，运作为一个过程，行动起来则是一群官员。就此而言，政府改革不仅要注重职能优化和机构变革，政府运作过程的优化与政府官员结构的合理化也是重要内容。

　　我们过去的政府改革，往往偏重强调体制、职能和机构的问题，而对运作过程优化和官员结构优化着力不足。社会生活和公共政策执行过程中出现问题时，我们也容易陷入把所有问题都归于体制的窠臼。实际上，很多问题与政府运作过程不合理、执行政策的官员行为不规矩等密切相关。没有后两者的转变，政府改革过程中职能和机构调整的成效也往往难以彰显。

　　可喜的是，具体设计新一轮改革方案的中编办负责人已在答记者问时明确指出“体制解决政府管什么不管什么，然后还有一个过程”的问题。这显示决策层对政府改革和发展问题的总体把握更为完整和成熟。

　　希望在职能合理调整和机构重组整合的基础上，政府运作过程的规范与优化也成为改革的重要着力点。同时，伴随着职能、机构和过程的优化和完善，政府官员结构和能力的优化也应是政府改革的重要关节点。

　　此次改革方案明确提出“严格控制人员编制和领导职数”，希望此前媒体披露的“一正十几个副”的不合理职位设置模式在此次改革中能得到有效遏制和避免。需要注意的是，不合理的副职设置模式，在法律上也是不允许的。例如，现行国务院组织法明确规定，部委副职设置为2-4人，而很多部委实际副职配置远超4人。