政府机构改革不能只换一套“马甲”

　　毛寿龙

　　中国人民大学公共政策研究院执行副院长

　　本次机构改革方案，有利于铁路部门的职能转变。因为铁道部撤销后，拆分为行政管理职能和市场职能两个部分，实行政企分开。这个改革应该是历史的欠账，因为很多类似的计划经济部门早在15年前就进行了类似的改革。这些部门都完成了市场化改革的使命。

　　计生委职能转型，从人口控制到人口服务，人口服务职能与卫生部类似，拆分后并入卫生部，显然是适当的选择。不过遗憾的是，一胎政策未变，因之导致的人口问题将继续严峻。

　　食品和药品监管部门合并，升为总局，这个改革前景不是很明朗，看起来是为解决严重的食品和药品质量问题，但实际上两个机构合并，加上升级，作为解决问题的方法是否有效，还有待观察。实际上，食品和药品问题，主要是相关决策、执行和监督的问题。这些问题的核心，否某个机构级别高不高，也不是是否要综合食品和药品质量监督力量，而是更好地完善食品药品质量法律和政策的制定、执行和监督的问题。

　　新闻出版总署和国家广电总局合并，也是历史欠账。这些部门产品类似，管理职能也类似，机构林立还导致行政分割，相互扯皮，做纸媒不能做电视，做电视不能做广播，做广播不能做纸媒和电视，导致资源极大浪费。

　　因此，此次改革，有三个方面只是解决了历史欠账问题，计生委改革还不彻底。重组海洋局和能源局，是要解决当前特定的问题。整体上可以说是稳步推进，今后依然有很大改革余地。

　　今后改革的余地，主要是如下三个方面：

　　一是国有企业改革，需要取消行政级别。按照行政级别方法来管理国有控股企业，依然是计划经济的做法。过去的改革，一个计划经济的部门，拆成几个公司，还是副部级。实际上是企业走出了政府，但依然是机构林立，只是换了一个“马甲”。国资委成立后，虽然是特设机构，其实在国务院内，实际上还可能高于一些内阁部。铁道部拆分后成立公司，如果不取消行政级别，人员继续按照计划经济的管理方法，国有企业改革其实只是换了“马甲”而已。拆了一个正部级机构，多了几个副部级机构，多了更多的高官位置。机构改革，说是精简，结果只是名义上精简了，但政府机构精简，是以其他高级别的“马甲”的膨胀为代价。机构改革的成果，显然是大打折扣。

　　二是事业单位改革，也要取消行政级别。目前按照行政级别的方法来管理事业单位，也是计划经济的做法。很多事业单位，现在都是正部级，很多高校，都是副部级。这些正部、副部的机构，吸引了众多想当官要待遇的人。很多行政官员在官僚系统没有升官的机会，纷纷转向这些机构任职。这些人实现了升官的理想，政府也安排了一些人当官，但是这些“马甲”却束缚了中国科研和教学的发展。现在，事业单位行政化，研究项目的设立，科研和教学考核，都带有很强的行政色彩。事业单位改革，不去行政级别，不可能去行政化，事业单位的任何改革都不会有真正的成果。

　　三是政府自身的改革。政府要强化政策的专业化，不能通过单独的行政机构来强化部门决策。发改委虽然是国务院决策咨询部门，但是它是行政部门，其决策依然是部门决策。国务院研究室、参事室也是研究部门，但是没有起到公共政策决策的作用，只是辅助性的决策，最后变成了秘书班子，或者一般性的点缀。在总理层理顺总理公共决策机制，给常务会议决策提供强有力的决策支持，把决策变成公共决策、民主决策，尤其是专业化决策。总理常务会议成员为重要的内阁部。

　　显然，未来的改革，取消企业和事业单位的行政级别，政府不崇尚行政级别，而重视公共政策的决策、执行和监督，才是重点。机构调整，要尽快解决历史欠账，然后在取消行政级别、完善机制的基础上，重组机构，迅速理顺国务院的基本组织职能框架。

　　这些方面的改革，都是改革基本功的训练。没有这些改革，未来国务院的基本框架就很难形成。当然，除了这些基本功，还要逐个考察现有政府部门的性质，以及如何确定其适当的地位。

　　特约记者翁一采访整理