广东可在城镇化中深化土地改革

-彭澎

最近，“广东转户农民可自愿出让宅基地”的说法不胫而走，来源是广东省政府近日公布的《广东省城镇化发展“十二五”规划》。规划提出广东将加快异地务工人员市民化进程，深化户籍制度改革，全面实施异地务工人员入户城镇积分制。这之前，广州市已经提出取消积分入户限额的设想，这不仅将加快异地务工人员的进城速度，也可能有利于缓解越来越困扰珠三角的“用工荒”。

有关“转户农民可自愿出让宅基地”的具体表述是：加快异地务工人员入户城镇配套制度改革，将完善异地务工人员子女教育、住房保障、农村宅基地和承包土地处置、城乡社会保险制度衔接等方面的具体配套政策，建立转户农民权益保障机制，允许转户农民在自愿基础上通过市场流转方式出让承包地、房屋、合规面积的宅基地并获得财产收益，解除农村劳动力进城落户的后顾之忧。

虽然当前全国各地都在进行农村土地流转方式的探索，包括股权、地票、土地银行、土地换社保等等，但更多是在农用地、林地承包权上作文章，一旦涉及宅基地及房屋，则可能触及违章建筑、小产权这些“老大难”问题，似乎就都变得一筹莫展。

长期以来，我国对十分普遍的农村违章建筑和小产权房是睁眼闭眼，采取“鸵鸟政策”。但长期拖延解决总不是办法。在深圳推进的土地改革试点中，所谓的“深圳市2013年一号文件”也只是首次提出鼓励原农村集体经济组织继受单位将手中的工业用地上市流转，也没有触及宅基地及小产权房等。而据称深圳总体建筑的一半左右都是小产权房或违章建筑，可想土地改革的难度有多大。在广州，据推算，未登记农村住房建筑面积达1.2亿平方米，占总量的40%，困难不比深圳小多少。而广州作为国家城乡统筹土地管理制度创新试点城市，至今也没有拿出针对宅基地和小产权房的具体政策来。

一方面，广州、深圳都开始面临用地紧张局面；另一方面，农村用地仍是粗放、违章与拖延用地审批并存。结果导致正常用地十分紧张，农村集体用地却大量建起小产权房，宅基地则成为大量违章建筑的主要平台。有数据称广州全市小产权房项目360个，建筑面积达885万平方米。从1998年起广州市实际停止了宅基地审批，又导致农村建房十分混乱，违章建筑甚至吸引“游资”进入“种房”得利。更加无奈的是，广州有近500万外来人口的住房问题是靠城中村来解决，其中不少就是违章建筑。于是乎，城镇化形成为农村居民与一些非农人口以“异地务工人员”的身份聚集在大都市的城中村完成了“城镇化”。有人称之为“半城镇化”或“不完全的城镇化”(“非典型城镇化”)。

因此，这次广东省可能在宅基地和小产权房领域进行改革试点的信息放在一份城镇化规划中就不出奇了。显然这是从城镇化的角度来考虑土地改革的。而广州、深圳的土地改革试点都没有涉及如此尖锐的领域，表明这种思路还没有成为具体政策。否则，就应该存在于“城乡统筹土地管理制度”等一类文件中。也正因为如此，可以判断的是，这仅是一种思路，还不是一种政策。广州、深圳的土地改革方案都没有突破，是因为国家在这个问题上仍没有松口。

为此，要在此强烈呼吁允许广东在宅基地、小产权房领域大胆试、大胆闯，为全国探路，进行实验和试点，总不能一直做埋头沙堆里的鸵鸟吧！

(作者系广东省体制改革研究会副会长)

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