政府机构改革的抓手

　　政府机构改革的核心是转变政府职能，而要实现“转变政府职能”这一目的，就必须深化政府内部权力配置改革，形成行政体制内部的分权结构，形成合理的权力运行和监督机制，实现有效分权。

　　随着《国务院机构改革和职能转变方案》的出台，新一轮“大部制”改革成为新阶段中国政府改革的“焦点”问题之一。全社会上上下下对本次机构改革成果的期望值很高，对通过机构改革解决我们目前改革与发展过程中遇到的矛盾和问题充满期待。因此，从现代社会治理的角度出发，在理论上理清“政府机构改革”的实质、目的和意义，并在实践中有效推进“政府机构的合理化”进程，达到“重构政府价值”的目的，就有非常重要的意义。

　　3月10日，国务委员兼国务院秘书长马凯在十二届全国人大一次会议上对本次政府机构改革方案的说明，基本上使社会公众清楚了这一次政府机构改革的基本框架、涉及的部门和要重点解决的问题。为使机构改革方案下一步能得到很好的贯彻和有效实施，达到预期效果，我想从公共管理的角度简单梳理一下机构改革应重点解决的问题，谈一点自己的看法。

　　在理论上，政府机构改革的目的就是一个不断适应经济社会发展要求的过程，适应人民群众日益增长的物质和文化需求的过程。因此，在当代世界，政府机构改革一般被看做行政体制改革的重要组成部分，是提高政府行政效率和效能、完善政府治理结构、更好履行政府职能、重构政府价值、实现有效分权、提高政府社会管理和公共服务能力的必要手段。我国“大部制”改革的持续稳步推进，就是要逐步实现政府机构与现代社会治理要求相适应这一根本目的。

　　经过30多年的改革开放，中国的经济迅猛发展，社会的现代化程度空前提高，人的权利意识快速增强，整个社会正处于一个关键转型期。在这一社会转型过程中，政府扮演着一个关键角色，政府能否真正履行好自己的职责，切实转变职能，政府机构改革是基本前提。只有政府机构设置与社会治理需求“合理对接”，政府对社会的有效治理才能实现。

　　但是，政府机构改革与“合理设置”，只是政府结构或“组织形式”的变化，是能否实现政府职能转变的前提条件之一。政府职能能否真正实现转变，关键还是要看与政府组织形式相一致的政府活动的本质、权力配置、内在机制、价值标准和依法行政的能力是否发生真正的变化。因此，在以转变政府职能为目的的政府机构改革过程中，我们既要重视政府机构的组织形式的改革，更要注重政府履行职能的内在能力的提高。

　　就是说，政府的“宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务”职能的实现，关键还是要靠政府自身的素质和能力的提升。

　　要提高政府的能力和素质，在政府机构改革过程中，在重视政府机构设置合理化的同时，政府机构内部的权力相互制约、良性运行机制、权力合理配置等关键改革也非常重要，只有政府内部治理结构的合理性增加，政府社会治理的效用才会提高，政府的成本才会降低，政府职能转变也才能落到实处。

　　首先，转变政府职能必须切实在行政机构内部建立有效的“行政分权”结构。行政上的分权，是指在政府机构内部形成决策、执行和监督权分开。

　　从现代世界各国的社会治理经验来看，政府机构一般分为两类：

　　第一类叫“政治行政机构”，主要指“内阁部委”这样的“政策制定和政策实施监督”部门，在我国也叫“大部制”。这样的政府机构数量很少，不承担具体的公共事务执行职能，各国根据本国的实际情况，一般设定在11到18个之间，我国目前确定在25个。我个人认为这基本符合我国社会发展的实际情况。

　　第二类叫“官僚行政机构”，主要指具体承担“市场监管、社会管理、公共服务”等职能的政府“执行机构”，这样的机构一般很庞大，比如隶属于美国联邦政府的大大小小的执行机构大约有3000个，它们一般是按照国家相应的法律法规和公共政策独立运转，并接受来自政府内部、社会公众和立法机构的监督。对政府机构运行的监督，除了来自部委的“政策性监督”以外，还有来自政府内部审计、监察等方面的法律监督。

　　我们说的政府机构改革，一个很重要的方面是对政府机构进行“分类改革”，形成政府内部的“行政分权”。不能混淆政府政策机构和执行机构这两类机构之间的界限，简单合并同类项会使政府机构的职能更为混乱。

　　其次，转变政府职能必须在政府机构内部形成三种“运行机制”，即“绩效评估机制、责任机制、奖惩机制”。特别是政府“执行机构”的改革，形成这三种机制才能为切实转变政府职能奠定制度性基础。我们知道，政府机构改革的一个重要目的，就是要重构政府价值，使政府机构的公共产品和服务效率更高、效果更好，让人民更满意。政府机构组织形式的变化如果没有真正带来机构内部运行机制的变化，那么，政府的核心价值就很难实现，转变政府职能的目标就是一句空话。

　　最后，转变政府职能必须实现“有效分权”。有效分权的含义有三点：一是在政府内部划分各级各类政府机构职能之间的权力边界，厘清权力清单，合理界定各级各类政府机构的权力性质，正确区分政策性机构与执行性机构的不同职能；二是权力下放，即尽量把上一级政府的权力向更切近服务对象的下一级政府下放，减少行政审批的程序和事项；三是权力转移，即政府权力向社会、企业甚至个人转移，大幅度减少行政审批事项，形成“政府的归政府、社会的归社会、市场的归市场”的现代社会的“共同治理”模式，真正使政府职能转变落到实处。

　　总之，政府机构改革的核心是转变政府职能，而要实现“转变政府职能”这一目的，就必须深化政府内部权力配置改革，形成行政体制内部的分权结构，形成合理的权力运行和监督机制，实现有效分权。只有这样，我们才能建立一个人民满意的政府，也才能实现“大部制”改革的目的。