实施宪政才有良性改革
十八大之后,深化改革成为各界的共同呼声,中共新一届领导集体也频繁释放出深化改革的信号。遗憾的是,在各界的改革呼声中,“宪政”——这一建立现代社会的基本制度,却被有意无意地忽视。当中国的深化改革进入深水区时,无论是知识界还是中共新的领导抑或普通公众,都不应忽视宪政在深化改革当中将发挥的重要作用。
纵观中国30多年的经济、社会发展历史,改革和开放是贯穿始终的“思想主线”。在这段历史周期中,生产力得到了极大解放,社会经济发展水平、法治水平、民众生活水平乃至社会民主的水平,较之30年前,都有了巨大的进步。
30多年以后,社会深化改革的吁请之声再起,而此时深化改革所面对的局面较30多年以前已经大为复杂。虽然过去30多年的改革开放,使中国在各方面都取得“现代化”方向的长足进步,但不可否认的是,在过去30多年中,尤其是近15年中,既得利益群体不断固化,利益所得不断板结,从而形成了一种阻碍深化改革的利益群体。
客观而言,这一群体在中国当前的权力架构中,拥有更为强势的话语权和影响力。当深化改革已经成为共识并将深化推进之时,必须警惕既得利益集团利用自身的话语权和影响力,将深化改革引入歧途,进而攫取更多自身利益,从而与“深化改革”的初衷背离。
这是中国绝大多数人不愿看到的情况,要避免这种状况发生,实施宪政是最佳且唯一的选择。“宪政”的核心之一是“约束权力”,只有既得利益群体的话语权、影响力被彻底约束,中国未来的深化改革方能成为一场“良性的改革”,而不使改革沦为既得利益群体摄取自身利益的“工具”。
改革也要分好坏
在中国,法治改革有一个规律十分讽刺,这个规律就是良法难落实,恶法则落实尤其快。
如果以社会公众利益作为最基本的标尺,改革可以分为两大类,即“良性改革”和“恶性改革”。良性改革是正面积极的改革,是对制度或政策弊端的纠正,是有利于广大人民利益的改革。恶性改革是为了维护既得利益集团的利益,损害广大人民的利益。
改革已30多年,良性还是恶性的判断较为复杂,不能一概而论,而要把改革分为阶段。改革可以分为两个阶段:第一阶段是从1978年到1989年;后一阶段就是后来的20年。前一阶段,总体看上去改革是好的,虽然出现了一些问题,大体属于良性改革。
但是,对于后20年改革的评价,却有必要“一分为二”。经济体量的迅速增长有目共睹;人民收入和消费水平都在不断提高;法律体系、依法治国意识不断完善。这些都是对近20年改革无法否认的客观评价,是良性改革的一面。
然而,我们必须看到,经济总量的增长没有带来人民幸福指数的提高,在某种意义上可能还有所降低。与此形成鲜明对比的是,能够接近权力的群体,相比于社会公众,能够从近20年的改革中获得更多的利益,这个群体既包括煤矿矿主、房地产开发商这些财富迅速增长的商人,也包括通过以改革之名,强化自身权力,获取更高“对价”的官员群体。如果以这个角度去观察近20年的改革,在部分领域,改革是“恶性改革”。
在“恶性改革”这部分中,突出的特征是行政权得不到约束。与此同时,在这个历史周期内,却是中国立法数量最多、立法进程最快的一个历史时期。其中不少立法有很先进的理念,但问题在于良好的法律得不到落实。中国的法治改革规律是良法难落实,恶法则落实尤其快。
这说明,我们实施的不是彻底的“宪政”。权力对于法律的话语权和影响力一直存在甚至不断增加,围绕在权力周边的既得利益群体,自然选择那些有利于自身利益攫取、自身权力强化的法律加以高效落实。如此往复,既得利益群体可以通过影响“国家意志”来使自身的利益不断得到强化。
如今,当中国又一次走到深化改革的十字路口之时,改革者们可以“轻易地”感受到既得利益群体的强大,而他们的强大,实际上就是来源于未能有“宪政”对权力进行制约。然而,与“制约权力”最为相关的司法改革,如今却面临一个尴尬的局面,虽然我们已经有了统一的司法考试,从业人员的专业素质得以大幅度提高,但是客观而言,这些改善十分有限,也仅局限于表面。
行政权得不到约束,就会滋生公权滥用、贪污腐败的情况,并且向严重的方向演化。
警惕“改革异化”
只有公民的诉求,没有宪政的制度去保护这种诉求,良性的改革也是无法进行的。
如果我们在将要开始的新一轮深化改革中,不能有效地实施宪政,从而对受到既得利益群体游说和影响的“权力”加以制约,就必须警惕另外一种风险,就是“改革异化”。
所谓“改革异化”,与现行的改革产生方式有关。20世纪80年代改革开放之所以成功,很大程度上是由于经过知识界、政界和社会公众广泛讨论和良好互动之后推进的。但是,在此后的改革过程中,类似的讨论和互动越来越少,改革成为了权力主导的改革,改什么,怎么改,权力有了极大的话语权,而围绕着权力形成的既得利益群体,则通过对“权力”施加游说,使改革朝着有利于扩大自身利益的方向发展。
改革之所以称为改革,即是最终让大多数人受益,但当其成为特殊利益集团做大自身利益的途径之时,改革就徒有改革之名而无改革之实,从而形成了“改革异化”。但为什么在部分领域“不能使大多数人受益的改革”还能进行下去,关键的原因在于人民在改革过程中的缺位。比如,2001年版的《城市拆迁条例》就是一例。
地方政府不受制约的行政权力和通过拆迁获得开发利润的商人群体,形成一个根深蒂固的既得利益集团,最终在2009年导致了震惊全国的唐福珍自焚事件。所以,尽管2001年的《城市拆迁条例》本身看起来并不可怕,但是一旦执行起来效果会显得非常可怕,原因就是权力无法得到有效的制约。
更为典型的例子是高考命题制度改革。应该说,高考命题制度的改革,是“民心所向”,也正是顺应这一民意,改革得以开展。然而,在这场改革推进的过程中,从制度设计到实施方式,都没有得到公众的广泛参与,最终是行政权力确定了以“各省自主命题”为主要特征和结果的改革,最终产生了如今受到社会广泛关注的“随迁子女异地高考”的问题。在2002年以前,尽管社会各界对高考命题制度多有诟病,认为必须改革,但却至少是“全国一张卷”,不存在异地高考考题不同的问题。
这项改革的名义是通过地方自主命题,实现高考评价制度的“多元化”。但是,从另一个层面上,却为权力在掩盖录取分数不平等方面,提供了一个“良好的理由”。因为各省的命题不同,自然同一大学的录取分数是否平等的问题,就没有可比性。这样的改革,对大学招生的平等非但没有半点好处,而且使得我们失去一个最重要的东西,那就是统一的衡量标准。
改革为什么会异化?因为改革是一种利益的重新分配,关键看改革的主导力量是谁。这个问题也很简单,任何人都是理性的,都会做出有利于自己的选择,因此,谁主导改革,就对谁有利。按照这个逻辑,由人民主导的改革,才能越改越好。由受到既得利益群体影响的官员主导的改革,只能越改越糟。
“改革异化”的关键在于人民缺位,人民缺位的改革,必然导致改革倒退。良性改革必须符合一些条件,我认为至少要符合两方面的条件。一方面这种改革必须允许平民大众、社会老百姓的参与,他们可以向政府表达他们的基本诉求,至少要能够对他们认为对自己利益有害的诉求说“不”,要能够抵制政府的一些有害政策或者是以改革的名义做出的政策。另外一方面是政府的政治精英、官员足够开明,欢迎大众的参与。如果态度不积极,至少能够宽容公民参与,并且在社会压力之下,为了能够延续长期执行,而自愿推行良性改革。
只有具备这两方面的条件,良性改革才能进行下去。只有公民的诉求,没有宪政的制度去保护这种诉求,良性的改革也是无法进行的。从1978年到1989年之间的10年改革定性有了与公众的良好互动,但参与是远远不够的。尽管如此,改革的推动机制并没有能够坚持下去。
如果改革不符合这两种条件会怎么样?只有两种结果,改革不是越改越好,就是越改越糟。
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