税收立法收归人大方能约束滥权

　　“据我了解，18种税只有3种是人大立法的，其余的都是国务院以暂行条例和试点等方式推出来的”，全国人大代表赵冬苓指出，税收立法应回归人大。

　　法治国家，有一些事项必须是法定的，最重要的是“罪刑法定”和“税收法定”。在税收中，税收法定的原则，是最重要的原则。只有坚持此项原则，才能真正保护公民的合法财产，合理界定国家和公民在财产权上的边界，并将政府恣肆的征税权关进制度的笼子。

　　税收法定不但是一项原则，而且是我国法律的明确规定。《立法法》规定，国家税收事项只能制定法律。制定法律是人大或者人大常委会的特权，就是说，税收法律必须由人大及其常委会制定。《立法法》是规范国家各种立法行为的大法，《立法法》的规定，给税收法定提供了最有力的法律支撑。

　　既然按规定国家税收事项必须由人大或常委会制定法律，那么，为什么中国18种税只有3种是人大立法的，而其他则仅仅是国务院制定的暂行条例呢？这里涉及授权立法和历史遗留问题。

　　《立法法》规定，只有在人大或人大常委会授权的情况下，国务院才可以制定税收法规。我国在1984年进行工商税制改革时，国务院曾致函全国人大常委会，请求授权其发布试行有关税收条例（草案）。国务院的理由是，鉴于经济形势发展很快，税收条例（草案）尚需在实践中逐步完善，因此请求授权其以草案的形式发布试行，待执行一段时间后，再根据试行的经验加以修订，正式提请全国人大常委会审议，完成立法手续。根据此议案，全国人大常委会授权国务院在改革工商税收的过程中拟定有关税收条例，以草案的形式发布试行，在根据试行的经验加以修订，提请全国人大常委会审议。这是我国税收依据多为暂行条例的历史原因。

　　那么，税收为什么要实行法定的原则呢？除了国家法律的规定，还必须从法理上弄清此原则的真意。必须从保护公民合法财产，正确处理国家税收权与公民财产权的关系说起。

　　国家为了向社会提供公共服务，必须有经济基础。税收正是这种经济基础。国家有了税收收入，就可以保卫国家安全，改善民生，提高治安水平。所以，国家必须有权力从社会取得收入。这就是说，国家必须拥有税收权。但由于国家是一种非常强大的扩张性的力量，它往往会过度使用自己的权力，对公民造成危害，国家在行使财政税收权时，往往会扩张权力而侵害公民的正当财产权。

　　由立法机关而不是行政机关制定税收依据，就可以更好地对国家的征税权和财政权予以限制，更好地在公民之间分配税收义务。人们知道，制定一部法律需要经过相当漫长和复杂的程序和过程，需要考虑到它涉及的一切方面，需要向全社会公开草案并征求意见，需要人大代表或常委会的委员以及法学专家进行反复的讨论。各个利益阶层的人，都会通过其代表，在人大会议上表达自己的关切和诉求。法学专家也可以提供国外相关法律的经验和教训以供参考。这样反复博弈形成的法律，就能够更好地反映各种不同的利益诉求，同时也能提高立法的质量。而相反，作为行政机关的国务院制定暂行条例，则程序简单，很少开门讨论，更没有代表的广泛参与。这样制定的条例很可能照顾了国家的财政权，却牺牲了公民的财产权，同时，暂行条例也往往由于出台过于匆忙，其立法质量也受到影响。

　　20年前，当初国务院要求人大授权时承诺，在制定暂行条例执行一段时间，积累了经验后，要提请人大立法。当初制定的一些税种的暂行条例，经过近20年实践，已经积累了一些经验，由人大启动立法程序，以取代现行的暂行条例，应该提上议事日程。

　　（作者系财税史学者）