张晓山谨防把城镇化变成“一次剥夺”

张晓山

本报记者 何苗 北京报道

城镇化动议甫出，各地便闻风而动，以土地流转为前哨的城镇化浪潮开始掀起。至如今全国两会期间，本报记者多方了解到，多省份都将争取城镇化试点作为主要建议之一。

但无论高层还是各方，都在强调和明确的问题是，新型城镇化绝不是土地的城镇化和数据上的城镇化。包括农村土地确权、城镇户籍制度改革等，城镇化牵一发而动全身。

全国人大代表、中国社科院农村发展研究所学部委员张晓山，近年来在履职过程中多次提出与新型城镇化及农村土地制度相关议案。近日，张晓山在北京接受了本报的独家专访。

慎对“城镇化率”数据

《21世纪》：有消息称两会后全国城镇化规划将出，但从地方样本来看，各地可能更多注重城镇化率的数字，您怎么看？

张晓山：2011年全国城镇化率为51.27%，2012年是52.6%，这里有十几个百分点是非本地户籍的外来人口，这部分人中有50%以上是农民工，也有一些外来的城镇人口。从这个角度来讲，这个数字是要客观分析的，这不是真正的城镇化，或者说是“半城镇化”，也有人说是“伪城镇化”，因为很多人并没有被纳入到当地公共财政的覆盖范围，他们的社会保障、福利待遇、子女教育等都是缺失的。所以不要把城镇化率这个数字看得太高，实际上可能只有35%左右，需要冷静客观地来分析。

《21世纪》：人的城镇化这个问题需要解决，制度上要做哪些改变，特别是现行户籍制度？

张晓山：户籍是一张纸，关键是附着在这张纸背后的种种福利待遇。要解决这些问题的话，我个人观点认为因为人数较多，情况是多元化的，这些人原户籍的所在地不一样、年龄、职业、需求都不一样，对于他们应该有一个比较翔实的了解、掌握。现在总说“要把一部分符合条件的农民工纳入到市民”，谁符合条件，符合什么条件，要有进一步的落实。本身作为劳动者应该具备的工伤、失业、养老等福利保障应该都要解决。

所以有些地方给人提供不同的选择，像深圳搞的外来入户积分制，虽然现在来看门槛有点高，但不同地方可以有不同的门槛，外来人口对城市的贡献应该和所享受到的待遇是对等的，而且这种福利是可以对接的，比如说城市的医疗和农村的合作医疗对接，城市的养老和农村的养老对接，这样即使以后回到别的地方，也是可以衔接得上的。

城镇化第一步：农村土地确权

《21世纪》：2012年中央1号文件提出，“2012年基本完成覆盖农村集体各类土地的所有权确权登记颁证”工作。在城镇化过程当中，你觉得确权重要性何在？

张晓山：土地确权是一个基础性的大工程，也是一个功在当代、利在千秋的事情。中国现在有18亿亩耕地、2.48亿亩的集体建设用地，还有林地等，按照宪法属于农村集体所有的。这些年在城镇化、经济发展大潮中焦点就是农民这块地，地方政府、基层眼睛盯着的也是农民这块地。这些年大规模的国有土地出让，其中很大一部分是农民集体所有用地被国家征用后变为国有，在拍卖使用权的过程当中土地的增值收益实际上是被地方拿去了。

所以确权是一项基础性的工作，因为农民集体所有是一个虚权，谁来代表集体？集体的成员是谁？这些问题没有落实，很多时候是人人有份人人没份，产权不清晰是主要的原因。地方政府总觉得自己可以做主，所以很多情形是地卖了农民不知道，卖给谁、卖了多少钱也不知道，农民在这个过程当中缺位了。

所以首先要通过确权、颁证把农民的“家底儿”搞清楚，另外还要把谁能够对这些“家底儿”拥有所有权搞清楚，并且公示，由村民签字，这样农民的财产权利的保护就有了一个坚实的产权基础。而且这个工作做好之后，未来的城镇化、土地的规模经营，都有了产权基础。

《21世纪》：但在这个工作当中，法律和政策层面上都存在一些亟待解决的问题，您认为造成这些问题的原因是什么？

张晓山：这个工作首先需要花钱，有的地方一个县要花两三千万，要有专业的勘测队来测量，还要有人员，过程是很辛苦的，而且坦率来讲有些地方不太愿意这么做，因为做了之后，再拿农民的地就不那么容易了。所以从地方政府层面，还是有很多阻力。所以我个人认为这个工作要做，地方政府不光要有足够财力，还要下决心，还应该有一个综合的领导小组，因为不光涉及到农业，还涉及到林业、国土资源等各方面。

所以我今年有一个建议就是关于这方面的。中央说未来五年解决确权问题，应该有一个具体的规划，经费、人员方面怎么落实应该出台一个相关的政策。

土地流转要“合作共赢”

《21世纪》：城镇化建设过程，必然会涉及到农村土地流转问题，您认为在土地流转过程中，政府需要把握的核心问题是什么？

张晓山：土地流转上，转出转入本身要有一个交易谈判的过程。政府首先要创造一个比较好的制度环境，其次对以后的规模经营要有一些相应的政策优惠，比如说社会化服务体系、金融支持要进一步完善，价格要进一步合理，补贴要更多向大规模农户倾斜，使转入有一个激励机制。强制性的流转或者是“被流转”，都会造成更多的问题。

《21世纪》：也就是说大规模土地流转的条件现在其实并不是完全具备？

张晓山：土地流转是一个渐进的过程，地方政府不要把土地流转作为一种运动式的工作，不要定指标，要因地制宜。各地资源禀赋、非农产业的发展情况不一样，要尊重农民的意愿，符合经济发展的客观规律。但可以用经济手段鼓励土地更多的规模经营，提高劳动生产率，培育新型的农业经营主体。

《21世纪》：土地流转过程，也是土地的资本化过程，如何构建合理的农村土地资本的分配方式与分配格局，从而让农民能真正享有其土地增值收益中应有的份额，合法、合理地分享城镇化的红利？

张晓山：现在来看，土地财政是不可持续的，和科学发展观也是背道而驰的。而且随着发展，老百姓的土地财产保护意识也增强了，这几年土地出让金的支出中补偿款占比是越来越多了，到2011年已经占到整个土地出让金支出70%了。也就是说政府能够得到的净收益越来越小了，而且这里面还有很多后遗症。到了这个关头，政府就应该考虑怎么有一种长久的、永续的、合作共赢而不是一次性博弈的机制。

从这个方面来说，现行《土地管理法》是要修改的，因为现在只要搞建设，就要把土地征为国有，其实只要管住规划就可以了。只要土地是建设用地，纳入了规划，那么就可以自主开发利用，并培育好农村基层的民主和监督机制。要保证农村集体资产能永续利用，使大家能合作共赢，这是一个大工程。

合理的城镇化路径

《21世纪》：现在中部地区城镇化速度比较快，在这个过程中地方更希望赶快通过制度上的突破，把集体用地、宅基地赶快开发利用起来，这种做法是否合理？

张晓山：实际上不止中部，包括东部有些地区都希望能跨地区地占补平衡。没有统一的号令没有中央的政策，但是全国各地东中西部都在做，为什么呢？这里有很深的利益关系。地方应该明确，城镇化本身是城镇化、工业化相互推进，不是一蹴而就的。

现在各地都在强调城镇化，实际有些地方是打着城镇化的名，对农民进行的最后一次剥夺。现在全国有60多万村庄，把村庄合并就剩下二三十万，离城近的地搞开发，离城远的就让农民集中上楼，然后把农民的宅基地复垦成农田。这样耕地又没减，建设用地又充裕了。

实际上地方首先要考虑城镇化怎么样能真正促进产业发展，有没有这个条件，另外现有的地是不是已经得到充分利用了，这一点上地方应该保持清醒。

《21世纪》：您认为合理的城镇化路径应该是怎样的？

张晓山：这一波的城镇化中，首先要完成土地确权工作，基层民主的发育，确保开发中的合作共赢机制，不要再搞一次性的出让金收益，地方的财政支出安排也应该受到全口径的预算管理，真正发挥人大和社会团体的监督作用，这是一个系统化工程。

但是这个系统的构建时间很长，特别是地方政府有没有决心来这么做。所以我谈这个问题的时候，很多人说来不及了。但我觉得很多事晚做也比不做好，农村的很多问题根子不在基层，所以未来的顶层设计、深化改革要从根本上解决问题，包括中央和地方的财政关系，包括对权力的制衡等等，都不是在村里能解决的问题。