建设服务型政府多举措为民谋福利

　　孔子问老子：政府，是大好，还是小好？老子回答：小政府把大量的事务交给公司、慈善机构、市民社会组织、家庭和个人。小政府的职能主要集中于执法、防务和外交。小政府要不求有为，要不为民先，不与民争利。在小政府之下，凡是公民个人能做的，不要让国家去做；凡是社会能做的，不要让政府去做；凡是地方能做的，不要让中央去做。

　　——节选自文化部中国文化研究所研究员刘军宁所写的《天堂茶话：孔子与老子天堂对谈录》

　　老子对小政府的描述或多或少道出了建设服务型政府的核心要义。

　　党的十八大报告提出，要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。

　　刚刚闭幕不久的党的十八届二中全会也做出了回应，审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》突出了政府职能转变这一核心。

　　3月5日，在第十二届全国人民代表大会第一次会议上，国务院总理温家宝所作的政府工作报告中也提出要切实加强政府自身建设，进一步深化行政体制改革。

　　但公众对于新一轮改革究竟如何改、如何推动、改革后效果如何等仍是疑问重重。

　　行政审批制度改革：要“减”也要“治”

　　服务型政府中的“服务”作为名词而言，表述的含义就是政府该在哪些领域提供服务。除此之外，“服务”还可以作为一个动词来讲，那就是政府的职能是服务、审批，还是管制。

　　首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院副教授刘业进在接受《中国产经新闻》记者采访时表示，政府职能转变就是从管制型、审批型政府转向服务企业、人民的政府。行政审批项目改革就是从一个管制型的、审批型的政府，逐步放权给市场的主体：企业和个人，在没有负外部性的情况下，让社会和个人自治。

　　关于行政审批制度改革，早在2004年7月1日起实施的《中华人民共和国行政许可法》中就规定，对于公民、法人或者其他组织能够自主决定的；市场竞争机制能够有效调节的；行业组织或者中介机构能够自律管理的，以及行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的，可以不设行政许可。

　　“行政审批制度改革的基本原则在2004年的行政许可法里面已经规定了。后来公布的《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》，在我看来都是回应或者兑现2004年行政许可法的规定。”北京航空航天大学人文与社会科学高等研究所讲师田飞龙在接受《中国产经新闻》报社记者采访时表示。

　　温总理的政府工作报告中提到，五年中分两轮取消和调整行政审批事项498项，国务院各部门取消和调整的审批项目总数达到2497项，占原有审批项目的69.3%。

　　此外，在减少行政审批项目方面，国家工商总局也在做积极的努力。3月1日，深圳正式实施商事登记改革试点，这意味着营业执照不再记载经营范围、注册资本以及不再年审等，再次简化了审批流程。

　　深化行政审批制度改革的进程大快人心。但与此同时，人们也在反思为何2004年就已经出台了相关的行政审批制度改革的基本原则，已经快十年过去了，落实上却有点不尽人意。

　　天则经济研究所华南研究中心主任赵旭在接受《中国产经新闻》记者采访时认为，我国的行政审批还有一部分是跟资源配置结合在一起的。相关部门有既得的利益，不愿意主动放弃这样的一些权力，而仍然维持现在这样的行政审批权。此外，中国的行政审批权都是一种自我授权。现在，要解除自己的权力，难度比较大。

　　全国人大代表、浙江省省长李强在接受新华网专访时说道，审改搞了多轮，却一直难以走出“简减-膨胀-再简减-再膨胀”的怪圈。归根到底，是没有建立有效的制度治理。

　　对于如何“革自己的命”，李强表示，抓住了“减、优、治”这三个字，就抓住了问题的着力点。其中“治”，就是要建章立制，在深化改革的基础上，建立起一系列的制度治理规范，真正靠制度完善长效治理。

　　大部制改革：不是简单的“加减法”

　　除了行政审批制度改革需要做减法之外，大部制改革作为今年两会的热点之一，不止要做减法，还要做加法。但是此次的大部制改革不是“加减法”那么简单。

　　据了解，改革开放至2008年的30年里，中央政府已6次较大规模调整。到2008年的第六次机构改革，为最大限度地避免职能交叉迈出了“大部制”步伐。新组建工信部等5个部委，国务院组成部门改革为27个，这也被称为“第一轮大部制改革”。

　　而2月28日，《国务院机构改革和职能转变方案》的通过，也标志着改革开放后中国第七次政府机构改革，以及自2008年以来的第二轮大部制改革拉开帷幕。

　　田飞龙认为，这两轮的大部制改革总体上原理和思路还是相近的，基本上还是回应政府管理科学的要求。也就是把管理中交叉重叠的部分进行最简化的整合，从而使得国家部委的设置和管理的职能尽量按照管理科学的职能进行配置，使得行政资源能够集约化的投入，效能能够有所提高。

　　“从中央所发布的一些政策要点可以看到，大部制改革的核心还是实现职能的转变，合并精简，最终实现服务型政府的根本目标。”刘业进强调，还是回到服务型政府的精神上来理解，现在的整合就是以政府怎么方便提供公共服务为角度。

　　大部制改革在一定意义上有其积极的影响，但是这还需要面临民众对于大部制改革“换汤不换药”的质疑。

　　对此，田飞龙指出，要解决这种疑问，就要做好原有部委相关人员的安置问题。因此，国家还是要下大力气做好两件事。第一件事就是精确核算新的部委格局里面的删编方案。显然有效的大部制改革必然会涉及人员清退或者转移的问题。由此就带来第二个层面的问题，就是这些清退或者转移的人员安置在什么机构或者体制里。而这个时候可能大部制改革就要跟我国的事业单位改革相挂钩。那些无论在技能上，或是岗位上不适合在新部委工作的人可能就要充实到事业单位相应的组织系统里面去。

　　谈到大部制改革的困难时，全国政协经济委员会副主任、原工信部部长李毅中在接受新华网采访时说，大部制改革不在于机构的撤并，而在于职能的转化，核心是职能转化。大部门制改革不是版块的拼凑，而是有机地融合，难就难在这个地方。

　　尽管最终方案需在本届全国人民代表大会审议通过后才能揭晓，但是最近关于铁道部并入交通部成立大交通部的讨论沸沸扬扬。

　　据悉，历经多次机构改革，国务院各机构政企分离已基本实现，但铁道部的政企分离一直未能取得突破性进展，造成铁道部一家独大。但是最近这几年，铁道部深陷高铁建设造成的高负债，12306网站建设质量差，招标信息不公开，一票难求。严重的政企不分等诸多问题备受社会诟病，因此，接受记者采访的专家都支持铁道部并入交通部。

　　刘业进说道，现在交通部、铁道部，应该说带有计划经济色彩的遗留。合并很有必要，这是对计划经济遗传的放弃。

　　赵旭也认为，这个举措是有意义的。最主要的是政企分开，铁路运营的部分可以成立一个铁道总公司，监管可交由交通部负责。把监管与运营分离了，这很重要，这不仅仅是一个简单的合并。

　　中央和地方：合理分工谋求红利

　　在《国务院机构改革和职能转变方案》中，提出要处理好三个关系，除了要处理好政府和市场、政府和社会的关系外，还有一个就是要处理好中央和地方的关系。

　　刘业进表示，中国当前的改革涉及两个层面，不仅是中央权力部门，中央政府部委的权力分割和调整，而且还涉及到中央和地方政府的关系，这也是转型的核心问题之一。

　　国务院总理温家宝作政府工作报告，对2013全年政府工作提出建议同时表示，要加快财税体制改革，理顺中央和地方财力与事权的关系，完善公共财政体系，构建地方税体系，促进形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。

　　据了解，1994年的分税制改革，在中央政府与地方政府之间进行了事权与财权的重新划分。按照分税制改革方案，中央将税收体制变为生产性的税收体制，通过征收增值税，将75%的增值税收归中央，而地方只能获得25%的收益。中央政府负责国防、外交、转移支付、战略性开发等预算开支，而地方政府则负责提供普通教育、医疗等公共服务。

　　公共物品的提供主体是地方政府，80%的公共物品是由地方政府来提供，所以这些相应的事权财权要向地方政府下放，这是一个大趋势。而且相对应的责任要匹配起来，实现中央和地方政府权力的调整。

　　但是，目前的情况是，地方政府公共服务提供的职能往往是中央政府“点菜”，地方政府“买单”，造成一个非常尴尬的局面。

　　赵旭认为，中央和地方之间不止是集权和分权的关系，这是假定所有的事都由中央和地方共管。实际上，中央和地方首先是分工关系，就是有些事要由中央管，地方不管，如国防、外交；有些事要由地方管，而中央不管，如大部分市政公用事业；还有些事中央和地方都要管，才会涉及集权和分权的关系，就是以中央管为主还是地方管为主。

　　对于如何放权，刘业进建议：“放权原则就应该是看某项事务是不是具有全国性的影响，如果下放给地方会不会导致地方保护主义，会不会导致负外部性。”

　　田飞龙指出，中央财政应该积极承担的是基础性的公共福利责任，保证个人不会因为人口的流动，市场经济的竞争等各种社会原因而不能享受到国家提供的基本福利。其中一个需要中央政府解决的问题就是社保不能全国转移。

　　现在中国老百姓的流动性都非常强，但是公共医疗里面的保险制度比如说城乡之间、地域之间，报销的相应的社会机制很不完善，导致基本上离开一个地方，之前所缴纳的公共保险、医疗保险就无法覆盖到。

　　对于这一问题，人社部副部长胡晓义在2月27日全国社会保险局长会议上指出，为了给流动人员提供方便，社保工作将加快推进异地转移、异地结算、对比查询等跨地区系统应用，逐步实现社保联网数据全覆盖的目标。

　　刘业进还指出，总的来讲，“建设服务型政府是向正常政府职能的回归，对市场经济的发展具有非常建设性的意义。那些由于政府的不当介入抑制民间投资创业的积极性，导致价格信号的紊乱等很多不当的影响会得到抑制。这样的改革会释放很多的投资空间和领域，释放经济活力，对经济的增长促进作用是非常大的。可以说，改革红利是非常大的。”