保障房融资与商业银行应对策略

据测算，2011年至2014年是我国保障房建设和资金需求的高峰。目前，在地方政府土地出让金收入下降、金融市场不发达、相关政策不完善、金融创新不足的背景下，作为宏观调控政策重要着力点的中国银行业理应承担起为保障房建设融资的重任，这是当前国内形势下保障房建设对商业银行提出的现实要求。从实际情况看，我国银行业在信贷资源配置上也确实向保障房领域做出了倾斜，但由于保障房开发贷款的安全性较低、资金占用时间较长、收益不高等原因，保障房开发贷款余额在房地产开发贷款中的比重依然偏低，且银行对公租房等租赁型保障房建设项目介入较少。对商业银行而言，开展保障房融资业务不仅是对房地产市场发展趋势的顺应，而且还可以联动营销和发展其他业务，对提升银行社会形象也有好处，商业银行应给予积极支持，同时注重以谨慎推进为原则，加强风险防控，并借助综合化经营渠道为保障房建设引资。

□朱妮

保障房建设融资对商业银行提出现实要求

一、我国已进入保障房建设和资金需求的高峰期

保障性住房是与商品性住房(商品房)相对应的概念，指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房。我国保障房体系经历了四个发展阶段，目前已基本形成包括销售型和租赁型在类的保障性住房体系。其中，销售型保障房包括两限房(限房价、限套型普通商品住房)、经济适用住房(经适房)和各类棚户区改造住房(棚改房)，租赁型保障房包括公共租赁住房(公租房)和廉租住房(廉租房)。

进入2010以后，我国保障房建设明显加快。根据“十二五”规划，2011年至2015年，我国计划新建保障性住房3600万套，其中廉租房和公租房1800万套，经适房和限价房700万套，棚户区改造住房1100万套。建成后，保障房覆盖率将从7.8%提高到20%以上。从开工进度看，2010年开工580万套；2011年开工1000万套；2012年计划新开工量不低于700万套，截至10月底，全国已新开工722万套，提前完成全年任务；2013年计划开工数量不会低于500万套，可能在600万套左右。

值得注意的是，尽管新开工规模在今明两年有所调减，但由于前期大量开工项目建设结转的因素，实际在建工程量将大大超过当年计划开工数量。根据国务院发展研究中心的研究，2011年至2013年是年实际在建保障房数量的高峰期，年均在建数量达1752万套。

“十二五”期间开工3600万套保障房需要资金约4.7万亿元，需要通过地方政府、保障房建设企业自筹和金融机构贷款解决约3万亿元。从资金需求看，由于开发模式、融资方式和工程进度等原因，保障房开工后一般会在后续两至三年内形成真实的投资，由此估计，2011年至2014年是保障房建设年投资额的高峰期，年均投资额达9432亿元。

可见，自2011年开始到2014年左右，我国已经进入保障房建设和投资需求的高峰期，工程建设和资金需求压力均明显增大。同时，保障房建设的结构也在发生变化，2010年至2012年，公租房在保障房新开工数量中的占比从7%大幅上升至33%，逐渐成为我国保障性住房体系的主体。由于租赁型保障房在项目贷款到期后还需要大量的后续资金接续才能确保可持续运营，因此，大规模建设和运营租赁型保障房将进一步加大建设资金的压力。

二、境外保障房主要融资模式

目前境外比较成熟的保障房融资模式有六种：一是财政拨款。虽然融资模式出现多样化趋势，但财政拨款仍是保障房的常态固定资金来源，也成为政府调控保障性住房建设规模的重要手段。例如，美国将政府收入的主要来源——房地产税作为保障性住房长期稳定的财政来源。新加坡政府每年从财政预算中给建屋发展局拨付一定的财政津贴，消除建屋发展局的亏损。

二是地方政府发行债券。地方政府在提供地方公共产品尤其是准公共产品时，主要依靠税收和准公共产品的规费收入。若这些资金不能满足需要，就需要通过其他渠道筹集资金，发行债券便是一条有效的途径。在美国、日本、法国、德国、英国等国家，都有着十分完善和成熟的地方债券市场。例如美国的住宅债券就是地方政府为了筹集资金建造低租住房而发行的债券，其还本付息除了地方政府房产部门收取的租金之外，还有联邦政府房产部门做后盾，所以资信等级较高。

三是房地产信托基金(REITs)。房地产信托基金是一种以发行收益凭证的方式汇集特定多数投资者的资金，由专门投资机构进行房地产投资经营管理，并将投资综合收益按比例分配给投资者的一种信托基金。1960年，美国《国内税收法典》和《房地产投资信托法案》的颁布标志着REITs的正式创立。目前美国大约有300 个REITs，管理的资产总值超过3000亿美元，其中近三分之二在全国性的证券交易所上市交易，美国也成为REITs规模最大和发展最成熟的国家。

四是政府担保专项基金。即政府部分出资，以政府信用作为担保建立专项基金，主要用于提供住房建设融资担保和为购买中小型住宅提供资金支持。例如，荷兰政府于1984年建立社会住房担保基金(wsw)，主要向住房协会提供住房建设融资担保，以便提高住房协会信用，降低融资成本。该基金由中央政府和住房协会共同出资组成，按股份公司方式运作，政府对其公司章程有最终决策权。当担保基金无力偿还担保债务时，由政府履行债务责任。

五是鼓励信贷资金进入。日本政府成立了住宅金融公库、住宅融资保障协会等政策性金融机构，主要为居民提供长期低息住房贷款、为住房建设提供资金以及一般金融机构所不能提供的融资服务，而融资中出现的亏损则由国家财政予以补贴，借以引导其对难以从商业银行获得信贷的开发企业和个人提供住房资金支持。同时，金融机构还通过利率安排、还款方式、还款期限等多方面的创新，推进住房贷款产品多元化。

六是吸收社会资本作为保障性住房融资模式的有益补充。比如美国政府通过税收优惠政策，吸引社会资本参与保障房建设；英国政府采取的住房私人主动融资模式(PFI)，目的也在于吸引私营企业参与，使私营资产获得合理收益，减少私人投资者的额外风险。

从境外保障房融资模式可以看出，高效的保障房融资离不开四大配套设施：一是完备的融资优惠政策体系(税收优惠政策和贷款贴息政策等)，二是健全的贷款担保体系(比如政府担保专项基金)，三是成熟的金融市场(如地方政府债券市场)，四是有力的金融创新(如REITs和信贷政策创新)。

三、国内保障房主要融资途径和存在的问题

自2010年以来，我国加大了对保障房建设的金融政策支持力度，通过引入民间资本、社保基金、保险资金、信托资金、房地产信托投资基金(REITs)和企业债融资等方式，多渠道为保障房建设“输血”。

目前，我国保障房建设的资金来源可分为政府融资与社会融资两方面。政府融资包括：土地出让收入、财政预算、中央代地方发行的地方债(国务院要求优先用于保障房建设)、住房公积金增值收益扣除风险准备金后的剩余以及公积金贷款支持保障房建设试点资金，等等。社会融资主要包括：国家开发银行中长期贷款、商业银行贷款、保险公司贷款、社保基金贷款、社会机构直接投资、房地产股权投资基金和房地产信托投资基金等。融资渠道的拓展却并未有效缓解保障房融资压力，究其原因，主要在于以下四个方面。

1.财政资金撬动融资的杠杆作用不明显。

第一，中央政府财政转移支付比重较小。保障性安居工程主要是地方事权，地方政府负主要责任，参与包括规划开发建设及管理运营的全过程。中央政府虽增加了保障房财政转移支付，但只占总投资很小的比例。例如，2011年中央财政筹措了1526亿元补助保障房建设，仅仅略多于当年开工建设的1000万套保障房所需建设资金(不包括土地成本)的10%。

第二，地方政府财政支持保障房建设的客观难度较大。按照规定，对于保障性安居工程建设资金，地方政府要纳入本级财政预算。我国地方财政收入的主要来源是土地出让金收入，国家规定地方土地出让净收益中至少10%要投入保障房建设。但房地产市场的持续调控已经导致土地出让金收益锐减，地方政府收入受到严重影响，用于保障房建设的土地出让金难以持续增加。

第三，地方政府对保障房建设缺乏主动性。建设保障房是对地方政府储备土地的直接占用，建设用地多通过行政方式无偿划拨并减免征收多项行政税费，而土地出让金恰恰是地方收入的重要来源，这使得保障房政策与地方政府努力增加财政收入的动机形成对立；对保障房建设、审批、交易等环节的监管还会产生多项监管成本。“成本-收益”不匹配导致地方政府主观上缺乏保障房建设热情。加上我国还没有颁布实施保障房相关法律，地方政府建设保障房没有法律约束，行政考核机制也不健全，地方政府对政策的贯彻力度有限，成效不大。

2.相关金融政策不健全和项目低收益限制了金融机构的参与热情。

目前保障房建设的金融支持政策体系还在进一步完善当中，金融优惠政策和担保政策尚不健全。保障房建设前期投入成本高，融资期限较长，利润空间小，还款资金来源有限。对于以追求利润为目标的已实现商业化运作的金融机构而言，贷款风险较高，参与热情自然不高。

3.金融创新不足限制社会资金进入。

除政策不健全加深了资金进入保障房领域的顾虑之外，金融创新力度明显不足也是阻碍资金进入的重要因素。我国目前与房地产相关的金融工具屈指可数，大量的社会闲置资金长期缺乏投资渠道。在社会资金与保障房之间搭建起资金融通通道是突破保障房融资瓶颈的有效办法。

从1960年房地产信托投资基金正式创立至今，REITs在很多发达国家的保障房融资过程中就发挥了这样的重要作用，但由于国内金融体系不完善、缺乏专门的房地产投资基金法规、相关税收体系不健全等因素，REITs在中国还处于探索阶段，运营规模较小、期限较短、流动性较差，难以承担为保障房建设融资的重任。

4.其他资金来源只能起到有限的补充作用。

为了多元化开辟保障房建设融资渠道，财政部在2012年初明确了一些新的资金来源渠道：一是2012年增加的地方政府债券收入要优先用于保障性安居工程，加大地方政府债券收入用于保障性安居工程的投入力度；二是个人住房房产税试点地区取得的房产税收入，要专项用于保障性安居工程；三是各地可从国有资本经营预算中适当安排部分资金用于支持国有企业棚户区改造；四是从城市维护建设税、城镇公用事业附加费、城市基础设施配套费中安排资金，加大保障性安居工程配套基础设施投入，完善配套功能。

但目前这些新举措对保障房建设资金的补充作用非常有限：一是地方政府发债还处于试点阶段，且目前地方债偿还压力明显增大，通过地方债为保障房筹措的资金有限。二是目前房产税还处于试点阶段，资金量有限。三是部分国有资本收益受到企业经济效益的限制，用于保障房建设存在不确定性。四是城市维护建设税收入主要用于城市基础设施建设，对保障房的支持力度有限。

综合以上分析，境外主要的保障房融资模式在我国的实际操作空间有限：“土地财政”主导的地方财政收入模式下，土地出让金收入下降与政府偿债高峰相遇，限制了地方政府对支持保障房建设的能力；政策不完善和保障房贷款收益较低降低了金融机构参与的热情；金融创新不足导致社会资金难以进入保障房领域；金融市场不发达，政府发债融资仍处于试点阶段。

保障房建设关系民生大计，在经济下滑期还具有稳定经济增长的作用，对于巨大的资金压力和有限的融资渠道，商业银行作为宏观调控政策的主要着力点，理应担当起支持保障房建设的重要角色。这是当前国内形势下，保障房建设对商业银行提出的现实要求。

商业银行支持保障房建设的现状

1. 商业银行向保障性住房建设提供金融服务

国内商业银行向保障性住房建设项目提供的金融服务以保障性住房开发贷款为主，包括廉租房开发贷款、公租房开发贷款、经济适用房开发贷款、两限房开发贷款和其他保障性住房开发贷款。保障房项目前期投入成本高、回报期长的特点决定了资金相对宽裕的大型商业银行是资金支持的主力。

在信贷政策方面，各银行对保障性住房贷款都实施了一定政策倾斜，包括：加大一线城市保障性住房项目的支持力度，将保障性住房项目贷款列为支持类产品，在客户选择上执行区别于其他房地产客户的准入标准，对保障性住房项目的资本金比例要求一般低于其他房地产项目，对保障性住房项目贷款利率基本都执行优惠利率等。

商业银行对保障房建设贷款力度的加大推动了保障房开发贷款稳步增长。保障性住房开发新增贷款在房产新增贷款中的比重日趋提高。根据人民银行《金融机构贷款投向统计报告》，2011 年保障性住房开发贷款累计增加1751 亿元，占同期房产开发贷款增量的50.1%，比年初大幅提高31.7个百分点；2012年上半年，保障性住房开发贷款累计增加869亿元，占房产开发贷款增量的49.7%，与上年末基本持平；2012年前三季度，保障性住房开发贷款累计增加1300亿元，占房产开发贷款增量的60.2%，较上半年提高10.5个百分点。

新增贷款占比的提高拉动了保障房开发贷款余额占比的提升。央行货币政策执行报告显示，我国保障房开发贷款余额在房产开发贷款余额中的比重从2011年3月末的9.1%逐季提升，截至2012年9月末，保障房开发贷款余额5215亿元，同比增长61.7%，占房产开发贷款余额的17.4%，较上半年提高1个百分点，较去年末提高4.9个百分点。从保障房类型看，商业银行开发贷款主要集中在经济适用房和两限房等销售型保障房，对公租房和廉租房等租赁型保障房建设项目贷款的进入力度不大。

除提供开发贷款外，商业银行还发挥综合业务优势，通过信托产品、理财产品、保险直投、各类债券、商业票据、融资租赁等多元化的金融工具，为保障性安居工程建设给予支持。

2.主要大型商业银行支持保障房建设情况

为了防范房地产开发贷款风险，工行、农行、建行等大型商业银行对房地产开发贷款实行了主动压降。同时，为了解决保障房建设中的资金问题，各大行在政策指导、制度规范、试点建设、业务创新、风险管理等重要环节上都加大了推进力度。

一是建立健全保障房产品体系。通过加大市场调研力度，积极创新保障性住房业务品种，逐步形成涵盖经济适用房、廉租房、城市棚户区改造及公租房建设贷款等较为完整的保障性住房产品体系。二是有保有压，压降房地产开发贷款的同时配备保障房贷款专项规模。受房地产调控影响，各大商业银行都对房地产贷款实行了主动压降。然而，房地产开发贷款的压降并未影响商业银行对保障性住房的贷款支持力度。通过配备保障房贷款转向规模，2011年上半年，工、农、建、交的保障房开发贷款增长率分别为1.47%、5.66%、4.36%和26.22%，均高于同期各行房地产开发贷款增长。第三，充分运用债券融资等多种金融工具积极参与和支持保障性住房项目建设。比如，自2011年10月以来，工行已陆续为北京金隅集团、保障房建设投资中心和中关村发展集团等北京市保障房试点企业成功发行了保障房项目私募债券，募集资金达49亿元，为北京多个重点保障性住房项目提供了融资支持，成为目前国内承销保障房项目最多、支持保障房融资力度最大的承销机构。

总的来看，在国家加大支持保障房建设力度的号召之下，国内银行业尤其是大型商业银行的确在信贷资源配置上向保障房领域做出了倾斜，保障房建设贷款增长也比较明显。但目前保障性住房贷款余额无论在银行业还是大型商业银行的房地产开发贷款中所占的比重依然偏低(不到20%)。并且银行在发放保障房建设贷款时，主要倾向于销售型保障房(包括棚户区改造、经济适用房和两限房)，对于公租房和廉租房等租赁型保障房建设项目介入较少。

制约商业银行进入保障房建设的因素

我国商业银行通过股份制改造，强化了自主经营、自负盈亏、自担风险、自我发展的要求，安全性、流动性和盈利性是商业银行经营的基本原则。从“三性”原则来分析保障性住房开发贷款业务，可以比较清楚地发现制约商业银行进入保障房尤其是租赁型保障房建设的症结所在。

1.资金的安全性较低

“安全性”是银行经营的第一原则，指银行在经营资产负债业务过程中，避免经营风险损失，按期收回资产本息的可靠程度。保障房开发贷款资金安全性较低主要因为：

一是缺乏制度保障。目前，我国保障房建设缺乏制度设计，建设模式不统一，建成后的运营和管理机制不健全，各地政府在推动保障房建设时的组织形式、建设主体、经营主体、项目运作模式等存在较大差异，关于保障房建设尤其是公租房建设的金融支持政策也不完善。银行进入该领域缺乏必要的制度保障。

二是租赁型保障房的还款来源有限。廉租房、公租房等租赁型保障房不能出售，租金是唯一的还款来源，但租赁价格较低，项目自身现金流非常有限，目前也没有成熟的贷款模式。

三是抵押担保难以落实。一方面，虽然保障房开发贷款多以项目土地(使用权)进行抵押，但由于建设用地大多来自政府划拨或限制性用途，在市场上变现非常困难，保障房的出租出售又存在很多政策限制，即使能够办理抵押登记手续，一旦贷款出现风险，处置抵押物也存在较大难度。另一方面，银监会明确指出，如果保障性安居工程贷款既没有有效资产抵押，也没有其他现金收入进行保障或者还款保障不足，就要求相关地方政府把贷款偿还本息列入当地的财政预算，统筹进行贷款的还款付息保障。

言下之意，地方政府在保障房建设项目贷款中充当了最后偿贷人的角色。随着地方政府相继进入平台贷还款高峰和房地产市场调控下土地出让金收入减少，地方财政压力普遍加大，对保障房建设贷款的担保能力也相应下降。

2.资金占用时间较长

“流动性”原则指商业银行能够随时应付客户提现和满足客户合理资金需求的能力。其中资产的流动性指资产在可容忍损失范围内迅速变现的能力。保障房由于实行政府定价、限价，贷款回收期限偏长，尤其是公租房等依靠租金回笼资金的租赁型保障房，投资回收期长达20年以上，建成后的日常运营、维护和后期配套的设施建设都需要大量的资金支持，对银行信贷资金形成长时间的占用。

同时，由于保障房的准公共用品特性，行政审批环节也更为复杂，比如经济适用房要经过公示、摇号、审批等诸多环节，销售周期长，会对房地产开发企业资金形成压力，间接也会影响银行的流动性。

3.贷款收益不高

“盈利性”原则指商业银行在业务活动中，在避免资产遭受损失的前提下，获取利润的能力。盈利性是评价商业银行经营水平的最核心指标。就保障房建设贷款而言，目前政策明确规定对于廉租房开发贷款利率需下浮10%，其余品种虽没有明确规定，但保障房建设是国家重点支持项目，主要由政府推动，贷款主体也多是政府融资平台或国有企业，商业银行在开展该项业务时，一般都给予不同程度的利率优惠。

2012年上半年，工行新发放的保障性住房贷款加权平均利率就比新发放的房地产贷款加权平均利率低0.16个百分点。与一般商品房项目动辄20%以上的收益率水平相比，保障房开发贷款收益率仅在6%至8%左右。

商业银行是最大限度追求盈利的金融企业，保障房由于实行政府定价、限价，其投资回报率低，资金回收周期长，贷款抵押及还款来源方面与普通商品房开发贷款相比风险更大。收益与风险的不匹配导致保障房开发贷款难以形成资金投入和产出的良性循环。商业银行信贷资源有限，又受到存贷比等监管考核指标的制约，因此难以将资金大规模配置到保障性住房建设项目上。

商业银行支持保障房建设的策略选择

一、支持保障房建设对商业银行具有重要意义

加大保障房建设支持力度不仅是国内商业银行必须承担的责任，反过来，对商业银行的长期可持续发展也具有重要意义。

首先，在“十二五”甚至更长时间，保障房建设将始终是一项重要的国家级建设项目，是房地产市场发展的大势所趋，商品房“一家独大”的住宅市场将进入“商品房+保障房”的双轨制时代。商业银行发展保障房开发贷款，不仅是对这一趋势的顺应，而且是在房地产市场持续调控、经济增速下滑、优质信贷项目减少的情况下，对房地产信贷业务品种的丰富。

尤其是经济适用房、两限房等销售类保障房，建设周期较短，现金流相对稳定，信贷资金回笼快，监管政策和信贷操作已相对成熟，风险较小。尽管贷款收益不如普通商品房，但若将业务做大，也可以起到“以量补价”的作用。可以预见，随着保障性住房相关政策不断完善，保障性住房贷款将逐步成为经济减速期商业银行房地产信贷业务的重要板块。

其次，保障性住房建设项目作为源头项目,可以联动上下游多个关联部门和企业,与之相应，商业银行以支持保障性住房项目为基础,可以联动营销政府相关部门的财政拨款账户、建设企业资金账户、中低收入人群的按揭业务等。商业银行的投资银行部门可以联动信托公司、保险公司等机构,为保障性住房建设企业研发投行新产品,拓宽企业的融资渠道，提高银行的中间业务收入。

第三，国家和地方政府对保障性住房建设都予以重视，支持保障性住房建设对于维护地方政府关系、体现银行在民生领域的社会责任和提升银行社会形象具有重要意义。

二、现阶段商业银行支持保障房建设的策略选择

如前所述，支持保障房建设对商业银行具有重要意义，因此，虽然保障房建设还存在一些制度上的缺憾，项目收益与风险也不相匹配，但从长远考虑，商业银行还应予以积极支持。

1.以“审慎推进”为原则。

我国保障房融资政策还有待进一步完善和细化，融资担保体系也不健全，境外可借鉴的融资模式非常有限，商业银行在支持保障房建设时应秉承“审慎推进”的大原则。密切关注和跟进相关政策的出台与调整，把握信贷资金进入的节奏，合理配置信贷资源，重点支持销售型保障房和开发企业实力较强、合法性手续齐备的优质保障房开发项目。结合现阶段保障房建设模式多样化的特点，努力形成完善的信贷管理制度和产品体系。随着保障房相关融资政策进一步明晰，融资、担保模式逐步完善，可适时加大进入力度。

2.以“风险可控”为前提。

保障房建设贷款比普通商品房开发贷款风险更大，尤其是租赁型保障房还缺乏细化的中长期金融支持政策和成熟的贷款模式，这对银行的项目甄别和贷款审查提出了更高的要求。商业银行应制定具有针对性的保障房贷款政策，加强对保障房项目评估、风险识别和计量方法的探索，增强保障房项目信贷产品风险定价能力。

总的来说，选择地理位置优越、还款来源明确的项目给予支持，并创新担保方式是控制保障房建设贷款风险的有效手段。具体看，区域上应主要投向地方财政实力比较雄厚、政府支持力度较大、配套政策措施相对完善、外来人口较多、住房问题比较突出的直辖市、省会城市、计划单列市。项目上应重点支持还款来源确定的经济适用房、限价房项目，对城市棚户区改造贷款可在严格控制拆迁风险、后续资本金到位风险等前提下，选择部分优质客户和优质项目予以适当支持。担保方式上，创新采用股权质押、在建工程抵押、应收账款质押和第三方连带责任担保等组合型担保方式和住房公积金、政府土地出让金、廉租房的租金收费权等质押担保方式，加大对保障房住房建设的支持力度。总之，要以风险可控为大前提，探索保障房建设融资的商业可持续模式。

3.多渠道为保障房建设引资。

借助信托、保险、债务融资工具等综合化经营渠道，为保障房建设探索低成本、多元化融资模式。比如，与保险公司合作开发保险资金保障房债权投资计划，引导保险资金投入保障房建设；发行与保障房建设挂钩的信托计划，通过社会化的融资渠道支持保障性住房建设；凭借在债务融资工具发行方面的经验和优势，探索引入保障房定向工具、REITs等其他方式，为保障房建设建渠引水；在保障房建设过程中引入票据承兑、贴现等融资模式，以较低的融资成本缓解资金紧缺压力；密切关注人民银行关于保障房私募债的政策进展情况，积极对政府有关部门及相关发行主体进行营销，利用发行债券的形式支持保障房建设，等等。

(作者单位：中国工商银行城市金融研究所。本文系个人观点，与所在机构无关)