税改，不止是减税

2013年营改增扩围的消息，无疑是正在进行的税制改革中最重要的一环。

根据财政部的统计，2012年底营改增纳入试点范围的纳税人超过100万户，试点当年共实现减税超过400亿元。其中，以中小企业为主体的小规模纳税人减税力度更大，平均减税幅度达到40%。而2013年，这一减税规模或将达到2000亿。

但税改是否就意味着减税，民众希望看到什么样的税制环境，未来税制改革的顶层设计又是什么？本报就这些问题采访了财政部财政科学研究所副所长白景明、中国社会科学院财贸所财政研究室主任杨志勇以及山东大学经济学院财政系主任李华。

在杨志勇看来，税收现在不仅是一个经济问题，更是一个社会问题，公共财政问题，能够推动中国财政体制的改革。

减税

经济观察报：作为税改重要一环的营改增从实施到目前两次扩围，公众的着眼点都放在了减税上面，如何理解这样一种心态？

白景明：大家将目光直接专注于减税效果很正常，企业能够直接感受减税效果，营改增减税之后为企业节约资金，也就给了职工工资上涨的空间。要解决劳动力结构性供给不足，办法就是提高职工待遇，包含涨工资。税制改革的目标是形成有利于社会公平的税制，现在做的减轻中低收入阶层税负，就是要使工薪阶层可以扩大消费、应对物价上涨和经济市场化程度的加深。

李华：为什么大家重视营改增的减税效应，实际上税负始终是社会关注的重点。税收改革对社会而言，这是首当其冲的关注点。大家将目光投向减税是因为政府在改革的主观意图上是完善税制，客观上产生了降低税负的结果，从推进上采取不增加税负的原则。我并不认为社会对减税效应的关注是对税制改革的曲解，实际上人们对于税负调整的关注会最终引导和强化他们对税制的认识，例如对税负升降的比较会促使大家考虑不同税制的差异、相应的税收筹划也是大家对新税制更深层次的理解。社会公众重视减税，无可厚非，政府应当关注的是如何优化和完善税收制度，从宏观层面上引导微观主体的生产和经营。

杨志勇：当初营改增设计的最少是不增加税负，现在来看是具有减税的效果，纳税主体关注的是减掉哪些税，减去多少税，因为这些是与纳税主体有着直接感受的，比如物流行业，当营业税改征增值税消息刚刚传出之际，一些物流企业担心按现行增值税税率17%会非常高，企业税负将再次提高。但是随着营业税改征增值税试点具体实施方案的公布，试点地区试点行业的增值税税率不是沿用原有增值税的基本税率17%，而是采用新设11%和6%两档更低的税率。我们可以看到营改增设计的最少是不增加税负，但是却具有减税的效果。

经济观察报：营改增也是中国实施结构性减税的排头兵，结构性减税从2004年实施到现在已经接近九年，在这九年之间，降低税负一直是中国财税部门的重点工作，未来结构性减税还有哪些空间？

白景明：税制改革和结构性减税是融合在一起的，税制改革是对税制的优化，而税制优化之后会有减税的效果，但是不是所有的减税都是税制改革，比如政策性的减税，在某一阶段实现某个目标而进行的减税。

比如车购税，从10%降到5%，又从5%升到7.5%，最后又返回到10%，这个就不属于税制改革的范畴。而小微新政中的财税政策具有一定的税制改革的特点，很多政策都需要持续化，比如增值税小规模纳税人税率从6%降到3%，提高营业税、增值税的起征点。

李华：结构性减税的内涵是有增有减，所以我们说税制改革的目的不是单纯的减税和增税，而是发挥税收的职能，促进经济的稳定发展、资源的有效配置和社会的公平正义。因此税制改革的主旨思想很关键。例如我们当前对小微企业的税制调整，目的是促进其发展，客观结果就是减税。更为明显的就是个人所得税的改革，也不是全面的减税，而是有升有降的结构性减税。

税制改革既然不是全面减税，那就意味着不应减的就不减，例如资源税、多数消费税。当前受经济形势的和国际竞争力的影响以及社会层面的要求，税制改革中的减税因素较多，应当说这也是今后一段时期内税制改革的重要内容。如何结合，我想还是应该从税制优化的主旋律去考虑，不以税负调整为先导，而应还科学税制的原貌。至于说什么叫科学，那还是从经济发展、资源利用、社会公平的角度去判断。

杨志勇：政府强调结构性减税，关心的是应该再减哪些税，营改增当初设计的是至少不增加税负，现在看效果是有减税的效果。个人所得税还有减税空间，工资薪金的税率该下调，还有劳务报酬的税负也该减轻。同时消费税也应该减税。

税改的核心

经济观察报：目前来看，以营改增为代表的税制改革是否达到了预期的效果？

白景明：中国胡第三产业占GDP比重已达44%，2000年以来上升了10个百分比，第二产业比重比较稳定，第一产业比重下降，未来产业的发展正处于裂变之中，而第三产业征收营业税比重大，营改增能挤掉重复课税，有利于经济发展和社会公平，有利于企业管理的科学化。实行增值税后，能够促进企业组织结构法人化、实体化，企业内部会更加强管理，主动优化企业结构，促进服务外包业的发展，形成更加有利的社会分体系工，有利于国民经济的可持续发展，促进就业，只有就业增长了，政府才能有再次分配的能力。

李华：人们最关心的、也是体现“营改增”效果最直观的一个问题是，税负降了吗？降多少？我们更应该关注的是营改增背后的深层次问题，例如计税的科学性、税收的中性等。“营改增”的意义在于不仅消除了重复征税问题，还降低了企业成本，增强了企业发展动力，促进了专业细分和企业协作，通过公平税负促进资源的有效配置。

杨志勇：从税制改革到税制完善，营改增能够发挥增值税中性作用，能够使得营业税的扭曲作用得到更正。营业税改增值税是对我国税制的进一步完善，也在客观上带来了减税效果，营改增消除了重复征税，并将二、三产业的抵扣链条打通，实现了由“道道征收、全额征税”向“环环抵扣、增值征税”的转变。购买服务可以抵税，大大激发了企业采购现代服务的积极性，服务业也迎来了快速发展的大好时机。

同时减轻税负的不仅仅是原先缴纳营业税的企业。受惠方还包括原先购买试点企业服务的增值税纳税企业。另外增值税是一种中性的税种，是一种对企业生产和交易组织形式影响最小的税种，有利于市场资源配置作用的发挥。

经济观察报：营改增可以说是2003年增值税改革的延续，那么这项改革要解决的核心问题是什么？在1994年分税制后中国的税制改革中，这两种税种的改革为什么首当其冲？

白景明：税制改革从2000年以来是个逐渐推进的过程，涉及货物和劳务税、所得税、财产税。营改增算是增值税改革的一部分，增值税转型改革2000年后在东北试点，2009年在全国铺开。这项改革意义重大，使得固定资产投资的市场行为可以进行税额抵扣，这样使得流动资产的购买和固定资产的购买有了同样的制度待遇。而税制改革的核心是公平，“量能课税”。

李华：营业税改革的地位可以从以下几个方面判断：一是财政地位。营业税目前是地方政府的主体税种，占全国财政收入的15%左右，从这个层面上看营业税的改革具有重要的财政意义；二是经济地位。如上所述，营业税的改革不仅仅是税负的调整，它对企业的组织形式和资源配置都会产生倒逼性的积极影响，因此这项改革的经济意义首当其冲。

其三，预算体制层面的意义。营业税改征增值税，势必会对地方政府的财政收入产生影响，如何科学的完善现有的分税制财政体制，构建稳固的地方财政收入体系，实行科学的转移支付制度，都是在改革中需要考虑的支撑措施。最后，从增值税覆盖的范围看，我国原有的增值税仅仅局限于货物的销售和进口以及加工修理修配劳务，如果营业税全面改征增值税，那么增值税将覆盖整个的二、三产业，我国的流转税体系就会变成增值税普遍调节和消费税特殊调节的双层结构，它将从税制结构的层面对我国的流转税体系产生影响。

对于不断发展的经济、不断变更的社会，财税体制改革是居于其中进行的。作为上层建筑层面的财税体制改革，会随着经济基础的变化而变化。这就更是要求财税体制改革不断进行，与政府职能相一致、与经济发展相一致、与社会进步相一致。

杨志勇：税制改革有促进产业调整的作用，但是不能仅仅依靠税收来进行产业机构调整，税收现在不仅是一个经济问题，更是一个社会问题，公共财政问题。另外营改增加快推向全国是大势所趋，也是适合经济发展和社会需求，同时以营改增为契机推动我国财政体制改革，调整目前国税与地税的功能和定位，这必然要求有规范的体制与之相对应。