新加坡国立大学访问学者要避免拉美城镇化模式

从十八大报告到中央经济工作会议再到2013年中央一号文件，都强调城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。

城镇化首次作为国家重点战略被提出是在1998年，当时的大背景是面临亚洲金融危机的冲击。而当下，全球经济前景不明朗，外需不振，高层显然希望城镇化能成为中国经济增长的新引擎。也有学者在论证新一轮城镇化能拉动多少内需和GDP。但舆论的最大担心是，在目前城市土地已经卖得差不多的情况下，新一轮城镇化可能会加剧社会冲突和不公。那么，从国外的情况看，城镇化要取得成功，有哪些值得汲取的经验和教训呢？

一般而言，城镇化水平的高低是以城镇人口占全国人口的比例来评定的，数值越高，城镇化水平越高。1851年，英国城市人口超过总人口的50%，成为世界上第一个实现城镇化的国家。目前，中国的城镇化率是52.6%，刚刚达到英国160年前的水平。而从世界范围来看，根据维基百科的资料，截至2008年，全世界193个国家城镇化率在50%以上的就有114个。显然，如果只从数字上看，中国的城镇化水平还很低，提高城镇化率势在必行。但是，城镇化的成功，数字只是一方面。事实上，委内瑞拉的城镇化率达93%，阿根廷达93%，超过了英国的90%和美国的82%，但因为贫民窟的大量存在和严重的贫富分化，委内瑞拉和阿根廷的城镇化远不能称为成功。因此，从数字上提高城镇化率并不难，难的是实现高质量的城镇化，避免鬼城和贫民窟、农民变游民等有量无质的城镇化。

从各国的情况看，成功的城镇化的首要前提是人口的自由流动和自愿的、以市场为基础的土地制度。前者意味着没有任何人为的障碍来限制或阻碍人口的流动，人们有权利选择自己的身份，选择自己的居住地，选择自己的生活方式；后者则意味着农民手中土地的买卖和流转依照市场规则进行，没有政府的介入，没有强迫，是公平的市场交易，不存在过度榨取农村资源的现象。

二战后日本与中国台湾地区的土地改革，让农民耕者有其田，在打算进入城市时可以以市场价格将土地出卖，从而成为有消费能力的资产者，顺利融入城市。而且，土地产权的变迁是在政治权利的保护下实现的。在中国台湾，法律规定了结社自由与农民成立农会的权利，再加上民选的民意代表和选举的经常进行，强行征地是不可能的。在台北最高的世贸中心附近的黄金地段，至今有一块号称台北最贵的农田，主人不卖这块农田，每天在地里种菜，旁边是现代化的高楼大厦。台北市政府不能只给几千元就强行拆迁。

而如果农民难以分享土地增值的收益，在并非完全自愿的情况下廉价卖掉土地，看起来能在眼下增加一些消费，形式上拉动一下经济，但从长远看后患无穷。拉美的城镇化之所以不成功，一个重要原因是历史上拉美长期受西方殖民统治，在农业上普遍存在种植园经济，有产者占人口的比例极低，大量的人口都是无产者。而与农业产量和农业收入相比较，大土地所有者们更看重的是城市化进程中非农用地需求迅速扩张所带来的土地资产的大幅升值。在这种情况下，无地又无法在农业中就业，几乎一无所有的人口就大量拥入城市，不但无法提升内需，反而给城市带来了沉重的负担。

城镇化要成功，它还必须是一个在工业化推动下的自发过程。一旦被人为推动，就很可能成为了另一场“大跃进”，甚至走向贫民窟化。

从世界各国工业化与城市化的关系看，有四种类型：二者同步、城市化超前、城市化滞后和逆城市化。在发达国家城市化的历史进程中，城市化要么滞后于工业化，要么和工业化同步，城市化是在工业带动下发展的，二者相辅相成。在英国工业化过程中，政府对工业布局不加行政干预。这使得英国的城市发展更多地围绕工矿区展开，新兴工业城市一般有比较便捷的运河、港口、铁路等交通优势。日本在1960年代经济起飞时，大量发展以京叶工业地带、阪神工业地带、东海工业地区以及广岛、北岛的重工业和化学工业地区为主体的太平洋工业地带。工业化水平的迅速提高，带动了城市化的发展速度，城市化进程快速推进，形成了东京、大阪和名古屋三座大城市以及首都圈、中京圈和近畿圈三大都市圈。

而拉美国家的城镇化，则是呈现一种超前的状态。到2010年，拉美城镇化率高达79.6%，仅次于北美的80.7%，位居世界第二，远高于欧洲的72.8%、大洋洲的70.2%、亚洲的39.8%和非洲的37.9%。而为了摆脱依附于发达国家不平等的国际经济秩序，多数拉美国家在战后很长时间实行进口替代的工业化战略，放弃了比较优势，导致工业化发展不足，工业化水平至今只有30%左右。因此，多数拉美国家工业吸纳劳动力的能力十分有限，大量进城农民无法在工业中就业，而只能进入低端的餐饮、批发零售、家政等简单的生活服务业。生活服务业虽然也是第三产业，但附加值低，无力在结构和质量上持续发展以支撑城市化。而发达国家的第三产业是以高附加值的现代生产服务业和生活服务业为主，如金融保险、信息咨询、房地产、旅游业等。

城镇化成功的另一个要素是政府要发挥社会管理和保障的作用。翻开狄更斯的小说会发现，19世纪的伦敦绝不是一个令人向往的地方，那里不仅空气污染严重，是闻名遐迩的“雾都”，而且还存在人口迅速膨胀、失业与贫困问题严重、住房短缺、疾病蔓延、犯罪率高和贫民聚居等社会问题。而从1601年《伊丽莎白济贫法》开始，经过费边社会主义、新自由主义到凯恩斯主义的发展和完善，英国逐渐发展起社会保障和福利国家制度，政府全面介入城市管理和公共服务，这些社会问题才得到明显缓解。这表明，城镇化意味着政府职能的扩大与转变，以及城市管理与公共服务的强化。

而拉美的情形是，社会保障计划先是从军人、公务员和司法人员等强势社会群体开始，不同行业和部门具有不同的保障计划，不同的政治地位往往决定了保障水平的高低，从农村来的新移民往往得不到多少社会保障。再加上正式的房屋价格过高，许多移民往往会通过非法“侵入”的手段占领闲置土地，自己建设住房，其中很多是由破木板、旧轮胎、瓦棱铁板等材料建成。这些住宅并不在市政和有关部门规划之中，政府认为这些住宅不合法，很少在这些居住区内进行基本建设投资，致使这些住宅区基础设施极度缺乏。这些非正规的住宅区就逐渐发展成令人头疼的贫民窟。(作者为新加坡国立大学访问学者)