谁的城镇化？

　　中国城镇化从来没有像现在这样受到各方高度关注。然而，在工业化及经济发展较快的大中城市，“暂住”人口甚至远高于常住人口；而在部分因大规模造城、扩区而出现的“空城”、“鬼城”，城镇人口比建筑物数量还要少。这样的城镇化，地方政府和房地产商成为最大的受益者，城镇化成为政绩的城镇化、房地产的城镇化，而非“人”的城镇化。为此，我们要关注，正在急速发展的城镇化，究竟是谁的城镇化？

　　国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁近日在其微博上说，“最近一些基层政府官员到京打听，中央的城镇化政策有什么内容，是否又要有一轮新的项目上马。”

　　虽然“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量”已经成为新的城镇化方向，但在一些省市，地方政府已经习惯于大拆大建、上项目、建新城的城镇发展套路，仍然以“造城”、拉大城市框架作为城镇化的方向，以土地财政为动力，抢夺农村土地，并为农民进城设置障碍。

　　湖北十堰“上山要地”、陕西延安“削山造城”就是比较典型的例证。这些地方的“城镇化”就是以工业项目、房地产为推力的城镇化，实际上是政绩的城镇化、地方官员的城镇化，而非人与城市相融发展的“人”的城镇化。

　　政府和地产商的城镇化？

　　许多地方都把推进城镇化简单地等同于城市建设，过于注重城市建成区规模的扩张。

　　需要引起警惕的是，人为“造城”的风气还在蔓延，一味地扩大城区面积已成为一些地方“城镇化”的主要方向。

　　在江西赣县，“城市空间布局”的新蓝图已经公布，控制区面积达162.5平方公里，而目前该县建成区面积为15.2平方公里。该县规划控制区面积由2007年的12平方公里一举扩展到94平方公里。

　　而在2007年至2011年间，赣州的城镇化率增长10%，达到46.5%，每年以超过2%的速度递增，远超江西及全国平均增速。其城镇化的发展要求是“一年拉框架、两年见成效、三年展风貌”，“十二五”期间将投资100亿元建200个城建项目。

　　“拉框架”成为江西各地市城镇化的主要路径。与江西部分城市相比，湖北十堰市、陕西延安市的“削山造城”更是有过之而无不及。

　　延安“造城运动”的计划是，投资上千亿欲削平33座山头，用10年时间整理出78.5平方公里的新区建设面积，在城市周边的沟壑地带建造一个两倍于目前城区的延安新区。湖北十堰市同样在实施“千亿削山建城”计划，要打造一个40平方公里的东部新城。

　　而据《中国经营报》记者调查，十堰东部新城主干道北京路沿线的多个居民小区在晚间的亮灯率都不会超过30%。一边是规模宏大的城市扩张计划，一边则是所造新城的人气冷清、房屋空置、商业凋敝，已经深陷“空城”、“鬼城”之忧。

　　“鬼城”式的城镇化之所以大量出现，是因为有“直接收益”。比如前文提到的延安，削山造地的成本约32万元每亩，加上城市配套设施，每亩造价为70万~90万元，而延安地价每亩为二三百万元，造地获得的经济效益为每亩100万元至150万元，78.5平方公里的“直接收益”达1800亿元。

　　有专家表示，这就是地方政府官员热衷于“造城”的直接动力，而忽视城市本身的“原动力”。 全国人大财经委副主任委员尹中卿认为，长期以来许多地方都把推进城镇化简单地等同于城市建设，过于注重城市建成区规模的扩张。

　　土地的城镇化？

　　“新型城镇化核心是人的城镇化而非地的城镇化，十堰等地‘造城’的做法非常危险”。

　　据统计，我国城镇化速度与工业化的进程相差15个百分点，人口的城镇化严重落后于土地的城镇化。大量的土地已经划成了市区，但是大量的人口并没有相应成为市民，专家把这种城镇化叫作半城镇化或伪城镇化。

　　中国城市规划学会副理事长兼秘书长石楠对记者说，以湖北十堰为例，十堰市新城建设的最大挑战就是人口。没有那么多人口支撑城市扩张，这就意味着十堰的城镇化需求不足。“新型城镇化核心是人的城镇化而非地的城镇化，十堰等地‘造城’的做法非常危险”。

　　江西省住建厅一位官员坦言，“近年来江西的城镇化进程显著加快，但是城镇化质量并不是很高，依然存在土地扩张速度和人口扩张速度不相匹配等一系列问题。”

　　据了解，“十二五”末，江西省的城镇化率要提高到目前的全国平均水平，而目前江西的城镇化率为45.7%。这就意味着，江西未来几年要保持每年2%左右的城镇化增速，这就需要更快地“造城”。

　　“江西的城镇化水平落后于江西经济的发展水平，比如一些地方的工业园区实现了产业的聚集，但是并没有变成城市，农村人口进入城市打工也由于种种原因留不下来，无法变成城市人口。”江西省社会科学院经济研究所所长麻智辉说，一些地方还过于注重土地的城镇化，而不注重人口的城镇化，没有产业聚集导致大量新城变成空城。

　　“比如某省2001~2011年城镇建成区面积增长90.09%，城镇人口只增长30.78%，土地的城镇化远远快于人口的城镇化。”有专家提醒说，一些地区的财政压力不减，而城镇化或成为土地财政的救命稻草，新型城镇化扩张一定要防止土地的粗放式发展。

　　因为对城镇化理解的差异较大，专家的这种提醒并非多余。中央关心的是农民工市民化，地方更关心项目，因为有了项目才有更多的政绩。某县县长对记者坦言，县级的城镇化主要靠项目，有了项目才有推进城镇化的“抓手”。

　　“人”的城镇化？

　　只有让进城的农民就业和生活都得到了跟城市人一样的保障，才能真正完成人口城镇化。

　　研究者称，过去的城镇化模式是“土地的城镇化”，缺乏产业支撑及配套的制度，农民被地方政府赶“上楼”后而难以进城，或是进城后没有就业。如果不切断地方政府“卖地生财”的动力机制，“人的城镇化”永远赶不上“土地的城镇化”。

　　中国区域经济学会副理事长、秘书长陈耀认为，近10年来我国城镇化存在冒进的问题，大量的空间扩张，但支撑这个空间扩张的产业却没有发展起来，人口的集中完全靠建房子，人口集中之后却没有足够的就业岗位。

　　数据显示，2011年，全部城镇就业人员中，农民工已经占到35.2%，而新增城镇就业人员中，农民工比例更高达65.4%。但他们并没有享受到真正的城镇公共服务。数据显示，我国目前大约有1.5亿左右的人口只是实现了“半城镇化”，他们以农民工为主体，在城市中居住、工作和生活，但是仍然游离于城市的边缘而无法成为真正的市民。

　　专家认为，没有城市户籍、未能均等地获得相应基本公共服务的农民工，已经是城镇就业的主体。但作为劳动力供给的主体，尚他们未能够充分享受基本公共服务。一旦在劳动力市场上面临着脆弱性，必然给中国经济整体带来风险，以至诱发社会风险。

　　对于“人”的城镇化问题，江西师范大学城建学院教授赵海云认为，只有让进城的农民就业和生活都得到了跟城市人一样的保障，才能真正完成人口城镇化。就业是解决新增城镇人口生活保障的核心问题，而解决这部分人口的就业问题，核心问题就是第二、第三产业的发展，其中第三产业的发展在GDP中的比重是决定性因素。

　　统计数据显示，2006年至2010年，江西第三产业产值在GDP占比平均为33%，到2015年，服务业增加值占国内生产总值的比重较2010年提高4个百分点。赵海云说，这样的速度还是有些慢，只有第三产业在江西GDP中的贡献率至少占到50%才能和当前江西45.7%的城镇化率水平相匹配。

　　实际上，“人”的城镇化正是中央新一轮城镇化改革方案的核心内容。十八大报告中提出，要“加快改革户籍制度、有序推进农业转移人口市民化”，以及“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”。

　　“城镇化是让农民真正进城，是农村人口的市民化，而不是钢筋水泥空壳快速扩张及房价快速飙升的城镇化，这是当前中国城镇化的核心。”中国社会科学院金融研究所研究员易宪容说。

　　实际上，“谁的城镇化”问题已引起中央高层的重视，并有新的认识。中共中央政治局常委、国务院副总理李克强在今年初的一次调研时指出，城镇化的核心是“人”的城镇化，关键是提高“人”的生活质量；要走集约、节能、生态的新路子，防止违反规律人为“造城”，以免出现“有城无市”和唱“空城计”。