城镇化需要配套的财税改革

　　“ 过去十年中， 福建省的人口只有厦门和福州在增长。厦门现在常驻人口是350万，实际上已经到了510万，福州人口的比重和居住量也都在上升。除此之外，福建省的闽西闽北闽东地区，人口都是在下降的，但是城市建成区面积却在上升。而在人口出现增长的福州市八县五区中，却又是五区人口在上升，八县的人口在减少。”

　　城镇化催生的经济需求正在以各种方式进行论证，而在近日举行的2013中国宏观经济高层研讨会暨中国季度宏观经济模式（CQMM）春季预测发布会上，厦门大学宏观经济研究中心主任李文溥提到的“福建现象”却显示，已经进行的城镇化改革正在提示我们，城镇化不仅是把城市建成区域扩大，没有配套改革，“新城”恐变“空城”。

　　城镇化对于现有政策思路有哪些冲击？城镇化需要怎样的政策变化？ 中国社会科学院经济研究所副所长张平、 国务院研究中心研究员李善同在接受《中国经营报》记者采访时表示，城镇化应更多视为结果指标，政府在其中更应当是适应和实现职能的接轨，而并非直接推动。

　　市场主导

　　《中国经营报》：目前城镇化也被很多地方政府视作新一轮经济增长的引擎，关于城镇化的顶层设计规划也预计在两会之后出台，城镇化究竟应该由政府来主导，还是应该由市场来主导？

　　李善同：城镇化是工业化和城市的接轨，是发展的过程，强调的更是接轨和过程。所以不存在谁主导的问题。工业和农业在效率方面有很大的差距，所以必然会带来人口向城市转移，我们现在的城镇化是一个必然趋势。政府在这个中间做什么呢？是扫清很多的障碍，而不是说政府在推动城镇化。如果说理解成政府去推动城镇化的话，可能会带来很多很多问题，所以应该正确理解城镇化，城镇化率是一个结果指标，不是手段或者是抓手。

　　张平：中国首先是通过开发区补充地方财政的方式，进行了一次很大的工业化推进，从而有了积累人口聚集的过程，当时城镇化的过程是良性的。但是发展到今天，过去那种城镇化方式正在导致市民与企业之间产生一些矛盾，甚至出现“去工业化” 的呼声。另一方面，现在的城镇化好像也不需要工业化，自己卖地就可以发展。这说明原有的工业化模式和产业的发展模式在这个阶段有了一个很大的不适应。 解决第一个问题，城市的发展一定要依托于产业市场的发展，不管是通过制造业，还是服务业。

　　第二，工业部门要想跟城市化相融合，一定要升级，这是未来城市化与产业发展融合问题的一个很大的研究课题。

　　无产业不城镇

　　《中国经营报》：现在进行的城镇化与之前有哪些不同？

　　张平： 一个地方政府招商引资，按理说政府、企业、居民都该非常高兴，因为居民可以实现就业，政府可以得到税收，企业可以得到发展，这就是之前工业化的逻辑。但是现在因为可能的污染竟然出现了抵制，这说明城镇化正在出现新的诉求。即城镇化过程中利益主体目标多元化，出现了利益的分化。

　　但我们的税制全部是向工业部门征税。一边征税基础全是工业部门，但是同时城市又要“去工业”部门，就形成了一个现有财税以及纳税主体，与享受社会福利主体的彻底的分离。这一点使得我们要深思城镇化现在到了哪一步？先工业化，后城市化，所以城镇化发展的第一阶段是需求拉动型的城镇化。而城镇化率超过50%以后，城镇化角度下的财税大调整，已经不是一般的财税调整了，而是整个财政转型。要从工业化为基础的征税体制向着以城市市民为基准的城市征税体制进行一定的转型。

　　目前对于城镇化的讨论，多从需求角度分析每年城镇化一个百分点能拉动多少投资，拉动多少社会福利等等。未来如果城镇化仅说需求建设，不讲它与工业部门和产业的相容性，不探讨城镇化与产业发展的相容性，城镇化就是无源之水。现在看到大量的三四线城市中，更多的就业者仍移向有就业岗位的地方，劳动力总量下降以后，可能全是“沉默”的城市，因为建城之时没有想到跟产业供给的相互配合。

　　李文溥： 城镇化是工业化或者非农产业化的接轨，工业化本身就是一个市场过程。 从经济发展来说，城市应该有一定的规模，因为只有在10万人规模以上，才可以最低限度的差别发展。从这个意义上来说，任何靠政府去超越发展过程的做法，可能是会有问题的。 当一个国家城镇化率到了50%以上的时候，出现的趋势是什么？我认为要把小城镇和都市圈化结合在一起进行。否则，如果只是把城市建成区面积扩大的话，这个投资的浪费将可能是巨大的。

　　政策供给思路调整

　　《中国经营报》：新兴城镇化建设对于现有政策思路有哪些冲击？

　　张平：从政策供给看，已经需要一个与城镇化配套的财税体制改革。

　　首先，强调建立中央和地方财力与事权匹配。1994年分税制改革之后，中央财政收入增加、地方财政收入下降，但是地方财政支出并没有减少。解决了收入的集中，但是没有解决集中问题，因而地方财政盈余都是负的。地方实施了一系列的土地财政补偿制度。比如卖土地的直接土地财政，都是我们看到的补偿方式。

　　其次，构建地方税体系，即地方以城市为主体，有地方主体的税收。随着“营改增”的推进，就意味着地税局的主税种没有了，所以地方一定要开拓地方税制的税种。根据全球的地税的总税种征收惯例，基本上涵盖：财产税，包括房产税，遗产税；消费税以及个人居民综合所得税，这些直接税都将是我们看到的新的形态。

　　这类以城镇化为基础的税制，将是一个很重要的改革方向。过去我们在工业化阶段强调只对企业征税，我们的所有税90%来自于企业，只有6%的个人所得税。未来的城镇化是什么？居民的纳税要与享受的社会福利权利相匹配，这是未来税制一系列重大的调整。这些调整是基于城镇化的调整，只有构建地方税的体制向个人开始征税，才有可能真正的为企业减税，也才有可能建立一个与城镇化程度相匹配的收入与支出的配套福利制度 。

　　而且，一旦个人在开始直接纳税以后，个人要求政府更多透明度，而且要极大地降低政府的转移支付。所以新的城镇化带来的税收调整和整个的改革，在2014年要适应城镇化调整，将会进行一系列的改革，通过这些改革能够处理好转变政府的目标和政府的行为模式。