国税地税机构合并也许要走很长的路

　　人民网（603000）日前一则国税、地税两套系统或将合并的消息引发了关注。《兰州晨报》刊发的“大部制”改革草案初定的消息愈加让人们浮想联翩。国税、地税机构合并（下称“国、地税合并”）合理吗？合并的可能性有多大？

　　专家告诉中国经济时报记者，从长远看，国、地税合并利于提高效率、减少损耗，确属较优选择。目前，国、地税合并具备一定条件，但实际的运作过程会相对漫长，而最终目标可能是财政税收合一，建立具有战略性的国家大财政。

　　国地税合并利于提效

　　人民网转引有关消息称地税与国税人员的分流合并工作或将于全国“两会”后启动。这个消息的可信度有多少？财政部财政科学研究所研究员陈少强告诉中国经济时报记者，国、地税合并已经讨论很久，时下引起关注也不奇怪。

　　综合近日媒体消息来看，北京、天津、浙江等地税务部门基层员工表示并未接到相关通知，且基层地税人员大多认为地税部门有存在的必要，而国税部门相关人士表示，国、地税合并存在可能。

　　“在分税制框架下，国税局、地税局有时征收同一个税种，会产生利益冲突。而地税在规范性和处理尺度上跟国税存在差异，两者甚至出现恶性竞争，国税、地税的矛盾由来已久。当初分税制施行时，上海没有实行两税分家，效果还不错。”陈少强说。

　　国际货币基金组织前期发布的公告称，中国的税收成本是美国的四倍。国家审计署曾经抽查236个基层税务局，发现人均支出超过9万多元，人均办公面积超标58%。

　　“国、地税合并能节约成本，本质是精兵简政，跟抑制奢侈、厉行节约一脉相承。中国的税收约8%用来支付征管，这个比例太高了，税收部门的三公经费也是很高的。”付志宇认为，地税、国税背后的两套领导机构也导致了中央政令到地方推行不够通畅，在中央、地方的博弈中税务部门首鼠两端。

　　从国税、地税分家后的税收成本来看，这种合并也许势在必行。湖北省统计局副局长叶青表示，国、地税分家至今已近20年了，目前国税与地税加在一起的税收成本比20年前没分家时提高一倍。

　　纳税人很不愿意两套税务部门来征税。企业经营者需应对两批征税者感觉很麻烦，不但纳税成本增加，征缴成本也增加了。曾在一线做过相关部门领导的付志宇举了一些颇为生动的例子，“国税局、地税局常争抢税源，因为有提成，为了抢夺相关企业甚至不惜造假，部分处于分税制模糊地带的企业确实存在被两者重复征税的现象。此外，出现问题后还存在两者互相推诿的现象，一些被忽视的低利润企业在两者的推诿中因缺乏正规营业程序而被清洗。”

　　是否会迈出实质性一步

　　清华大学财政与税收研究所所长白重恩说，目前“营改增”试点并未触及中央与地方税收分成的比例，改变的只是地税部门和国税部门的工作量。他表示，随着“营改增”试点行业与范围的扩大，地税部门的工作量确实会相对萎缩。

　　陈少强认为，营业税作为地方的主体税种将逐渐被增值税取代，地税收入大大减少，没有太多的事可做。随着营改增进一步扩大，国、地税合并利于减少利益纠纷、提高效率、节约征收成本。中央、地方收入的分配可主要依据税种来划分，按比例在国库系统分配。

　　如果国、地税合并有其足够的合理性，那么在今年“两会”后启动改革的实质性步骤，可能性有多大呢？

　　“也许‘两会’后就能见到某些端倪。在地税税源萎缩的情况下，收入增长的幅度居然还比国税快，地税规范性亟待加强。”付志宇说。

　　根据财政部数据，2012年，中央非税收入2849亿元，增长5．7%；地方非税收入13760亿元，增长20．3%。

　　“今年‘两会’后有适当调整也不奇怪，‘营改增’逐渐扩大已经将这个问题推到了突出位置。不过，最终怎样取决于领导层的意向。国、地税合并主要从征收效率角度考虑，纳税人对频繁应付国税局、地税局两拨人怨言很大。”陈少强说。

　　针对国、地税合并是否在地方有阻力的担忧，陈少强表示，对地方的影响不是很大，许多地方已经实行财政一把手兼任地税局局长的策略。地方税收不可能与中央收入完全脱钩，有许多共享成分。

　　“一些地方国税、地税两个机构已经试点一起办公了，上海从来就没分过，征管成本却是全国最低的。现在四川等地有关部门，也在未雨绸缪地准备。由于中央的大力反腐和加强监督，官员的隐形权力与优越感大大降低，很多基层相关部门领导也就看开了，对机构合并可能导致的地位变化看得不是那么重。地方的阻力不会像过去那么大。”付志宇说。

　　财税合一或成战略目标

　　有分析推测未来地税系统将拆分，部分并入国税，部分并入财政系统，还有一部分分流到审计部门。

　　陈少强认为，如果国、地税合并，最终可能跟财政挂钩。税收属于大财政的框架，合并到财政口较为合理。

　　付志宇也认为，国税、地税如果出现合流的趋势，最终目标应是纳入财政管理端。过分倚重税务部门，不利于建立更优化的财政收支体系。也许税务部门不愿看到自己被纳入财政的管辖，但如果不跟财政挂钩，那合并的价值将大打折扣。国税总局再次成为财政部的副部级单位，从长远看不排除存在一定可能性。

　　目前国务院的组成部门仍然有28个，而日本是12个，美国是15个，英国是17个。与成熟的市场经济国家相比，我国政府部门设置依然较多，削弱了政府的决策职能，也不利于集中统一管理。如我国的民航局管空中运输，交通部管水路和公路运输，铁道部管铁路运输。

　　国税总局并入财政部是长期热炒的“大部制”改革中呼声较高的方案。

　　“如果税收、海关等都能纳入财政体系，形成大的国家财政，更利于财政集约分配和提高使用效率。当然‘大部制’改革需逐步推进，相关过程需要时间也充满不确定性。”陈少强说。