改革委 有必要吗？

　　编者按/事关换届的2013年两会行将召开，站在中国社会经济发展“又一个”十年周期的当口，中国面临着全面深化改革的命题。设定改革路线图，时间表，已在两会之前成为各界舆论焦点，吴敬琏等学界权威甚至呼吁成立高规格的改革机构专司推进改革。然而，以放权让利、转变政府职能和破解既得利益群体的改革，是否必须依靠新设行政权力推动，却并非没有争议。围绕改革议题，本报将陆续推出有关国企、垄断行业改革、政府职能转变的系列报道，讨论如何改革这一“全民议题”。

　　最近几年来，学界有关成立改革协调机构或恢复体改委的呼声一直不断，尤其在十八大和中央经济工作会议提出要深入研究全面深化体制改革的顶层设计和总体规划，制定改革的总体方案、路线图、时间表后，这一呼声更强烈。而在主张成立国家改革委的学者中，又以上世纪八九十年代参与过改革设计的经济学家为甚。

　　例如，在日前召开的“中国经济50人”论坛上，吴敬琏、曹远征、张维迎等学者呼吁中央尽快建立改革研究班子，研究制定总体改革方案。吴敬琏表示，研究班子在中央直接领导下，根据各子系统之间的配套关系和合理顺序，把今后若干年的改革大体上划分为若干阶段，形成各阶段改革的“最小一揽子改革”的总体方案。曹远征建议，建立改革委来设计并监督改革的执行，避免改革时机被贻误。而张维迎则干脆把成立国家改革委作为“是不是真改”的最重要标志，并建议改革委主任应由总书记或总理直接担任。

　　在回答是否需要成立或恢复体改委前，我们不妨来简单回顾一下学者们中意的国家体改委历史及其在中国改革中所起之作用。

　　对体改委的历史评估

　　体改委主导了多项至关重要的改革，可以讲，没有国家体改委，中国改革可能会多走一些弯路。

　　在中国政府的机构史上，国家体改委（全称是国家经济体制改革委员会）可算得上是一个特殊机构，从1980年5月国务院决定成立“国务院体制改革办公室”（简称体改办）起，到2003年3月国家体改办并入由国家计委转制而来的国家发改委，成为后者的一个司，它前后只存在了23年。而以国家体改委名义实际只有18年（1982年5月，五届全国人大决定设立国家经济体制改革委员会，1998年在国务院机构改革中降格为体改办，由政府组成部门变成办事机构，这似乎预示了5年后它最终消亡的命运）。

　　国家体改委不仅特在其历史，更特在其功能。在其存续期间，它是中国政府组成部门中最位高权重之部门，当时与国家计委和国家经委并列，成为中国三大宏观管理部门，专司改革设计和协调，但其领导级别又高于后两者，体改委的主任除个别时期外，均由时任总理兼任。然而，就是这样一个部门，它又是一个标准的“清议机构”——有人把它比做中国古代的“枢密院”——没有政府部门常见的管理实权，因此，它才能吸引日后在中国如雷贯耳的一批名字加盟，包括上述呼吁恢复体改委的吴敬琏、张维迎等，也包括周小川、楼继伟、郭树清等一帮财经高官。

　　体改委存在的18年中，是中国改革大放异彩的时期，尤其是上世纪80年代早中期，可谓中国改革的黄金时期。学界一般认为，上世纪80年代的中国改革实现了三个飞跃：1978年底到1984年10月中共十二届三中全会，处理计划与市场的关系，发挥商品货币作用；1984年到1987年十三大，发展有计划的商品经济，建立市场体系；十三大提出“国家调节市场，市场引导企业”，把改革推向新的阶段。而体改委在其中起了关键作用。体改委主导了多项至关重要的改革，如提出“商品经济”，推进国有企业股份制改革，设计财税制度、金融制度、城镇职工养老保险制度、城镇住房制度、投融资制度、现代企业制度、流通体制、土地制度等改革方案。即使是在体改委降格为体改办的几年，也在棉花流通体制改革、供销社体制改革、小城镇改革以及整顿药品市场流通秩序等方面，为国务院提供决策咨询参考。可以讲，没有国家体改委，中国改革可能会多走一些弯路。

　　回顾体改委这段历史，它在中国改革中之所以能发挥其他机构无法发挥的作用，主要得益于以下几个因素：首先，有国家最高领导人的支持，邓小平就曾说，总理的屁股一定要坐在改革上的。其次，利益相对超脱，体改委始终是一个“清议机构”，不像其他政府部门，掌握具体的项目审批权，和对市场的管理权。第三，与这一阶段的改革特征有关，上世纪80年代的改革，总的特征是放权让利，大家都能受益，它属于经济学所说的“帕累托”式改正，且因为改革进行不久，改革的既得利益刚刚生成，还不是很强大，因此，很多改革措施能比较顺利出台。第四，也与当时参与改革设计的领导和学者——他们中的一些人现在还活跃于学界——具有理想主义情怀有关。

　　后来体改委在国家机构改革中变成体改办，并最终被撤消，应该说，既有偶然因素——据说体改委的人都比较傲，不善跟领导打交道，但更多是一种必然性。一种说法是体改委的改革走得太快，栽在“产权”改革上；也有原体改办的学者从阶段论的角度认为，中国20多年发展可以分成两个阶段，前十多年是改革，后十年是转型。前一段，改革基本上是自上而下推动的，需要有一个宏观调控部门来指导和协调各方面的利益。而在后十年，改革呈现多元动力推进的局面。体改委能起到的作用自然越来越小。还有观点认为，由于后一阶段改革的重心在发生位移，从纯经济体制改革向政治体制改革渗透，从单纯以经济建设为中心向经济与社会协调发展拓展，而作为指导经济改革的部门，体改委自然难当全责。

　　“改革委”成立的必要性分析

　　就改革的“顶层设计”言，要顺利推进，是有前提条件的，它包括对于改革要达成的目标及其路径，有基本共识；改革的动力比较充足；改革设计者有着较强的改革意愿和能力等。

　　由体改委回到现实，我们现在是否需要成立国家改革委，或者还是恢复过去的体改委，关键要看现实发生了哪些变化，这些变化会导致什么结果，是否有利于成立这个机构来解决。

　　从目前情况看，似有必要成立这样一个机构，来统揽改革。中国未来的改革必定是全面改革，它会是一场硬仗，仅以经济改革论，还有很多未完成的任务，例如，要素市场的规范发展，国有企业的深化改革，政府职能的真正转换，社会保障制度的完善，这四大难关就需要进一步突破。而这些改革都涉及到政府。

　　首先，政企不分现象当前有加强趋势。金融危机后，政府对经济的救助壮大了国企尤其是央企，央企壮大后的结果就是把自己更深地与政府捆绑在一块，实质性的行政色彩更浓厚。不仅企业的行政级别迟迟无法取消，高管由党的组织部门任命；而且，企业的发展壮大直接来自于政府的政策支持。这就威胁着要素市场的改革深化。

　　其次，政府部门在强化监管等口号下不断扩充自身权力，某种程度上已形成最大的既得利益者。以发改委为例，保留了大量行业、项目审批权限，对微观经济活动的直接干预比过去更强。与此同时，地方政府的“经济建设职能”也在不断自我强化，以至于形成了“地方政府公司化”的利益格局。在这种部门利益不断强化的背景下，让部门自己去制订主管领域的改革方案，无疑是与虎谋皮。

　　第三，当前社会的利益固化和分化比过去更为严重，除形成几大强势利益板块外，广大弱势阶层其利益板块也不一致，各有自己的诉求，加之他们具有人数上的优势，虽然其在具体政策制定上可能被忽视，但从抽象意义上讲，他们的声音决定着执政党的合法性，故在政治上不能忽视其利益诉求。

　　因此，从中国改革的目标和任务出发，的确需要成立一个能够超脱具体部门利益羁绊的机构来设计和主导改革进程，从全局和更高的层次去规划和部署改革。可以讲，有此改革协调部门比将改革的推进力量分散在不同部门更有力量。

　　成立“改革委”的系列条件

　　若要成立一个实施“顶层设计”的改革机构，这个机构本身就要认真“设计”。

　　然而，理论上的可行性落实到现实层面则须注意一系列条件和要求，否则可能南辕北辙。就改革的“顶层设计”言，要顺利推进，是有前提条件的，它包括对于改革要达成的目标及其路径，有基本共识；改革的动力比较充足；改革设计者有着较强的改革意愿和能力等；以及由谁来设计，如何设计，设计的内容是什么等问题。

　　其一，无论恢复国家体改委还是设立一个新机构，从理念看，一定程度上讲，本质是对过去“全能政府”的一个迷恋，和对市场自治机制和民众探索创新精神的不信任。因为无论“顶层设计”怎样开门设计，广纳进言，它总脱离不了被“计划”的色彩，设计者本人的思想在其中起重要甚至主导作用，而由这样的思想所构成的方案被决策者采纳后，又变成国家的意志通行。如果是在一件具体的事情上，这样做无可厚非；但在关乎国家发展命运又涉及全体国人切实利益的大问题上，由少数人垄断设计和决策——尽管在价值导向上它可能公正无私——则要谨慎。市场经济是个人决策个人负责的经济，这也就意味着它是一种分权的经济。而在目前的政治游戏规则下，“顶层设计”很难做到在全民中讨论要设计的内容，它达到的边界，充其量延伸到相关专家学者、政府部门和利益集团那儿。所以，这样的“顶层设计”和市场的自治机制与分权原则是违背的，不符合市场经济和民主社会的发展规律。

　　其二，假如成立这样一个机构，最后亦可能重蹈国家发改委的覆辙。按照“顶层设计”的逻辑分析，国家发改委正是这样一个实施“顶层设计”的机构。但事实证明，发改委成立10年来，与当初成立时旨在推进中国发展与改革的良好初衷相反。发改委日益强化其管制和审批职能，通过管制和审批来调控经济社会发展，造成经济的活力衰减，企业家创新精神受到压制，寻租现象泛滥。根子就在于发改委通过规划、审批和行政许可等手段，以及对价格的管控，致使看起来一个不偏不倚的机构攫取了巨大的权力和利益，成为中国的一个超级权力部门。即使发改委推行的改革举措，它本身就成了一个利益交换的工具。因为在发改委看来，改革必定由它来主导，只有它推行和同意的改革，才是改革，否则，就不可能被其认可，从而得不到相关资源和政策的支持。如果成立一个领导和实施“顶层设计”的改革机构，在巨大的利益诱惑面前，是不是会步发改委之后尘，变成一个垄断改革话语，将改革换取部门利益的手段？归根到底，在对权力缺乏制约的情况下，只要有部门存在，就会衍生出部门利益，指望靠改革设计者的自我约束，是不可能的。

　　其三，这个机构务虚还是务实。假如新成立的机构是一个弱势的务虚机构，就像当时的国家体改办一样，只能做些研究，为决策者提供一些建议，而本身没有协调、推行和实施改革的权力，那么，它提出的改革方案势必得不到其他部门、地方乃至社会的重视，也就实施不下去。假如要真正使它起到统筹协调推进改革的能力，至少应像国家体改委一样，赋予其实权。但是，在目前遍地利益的情况下，它能否在拥有权力的同时而不谋求部门利益，只起“清议机构”的作用？

　　其四，谁应该进这个机构。按理说，这样一个设计中国未来发展走向的机构，其组成人员必须具有广泛的代表性，这本身就是改革凝聚共识、集思广益的需要。但现实中能否做到这一点？毕竟，改革不是在真空里进行，由谁来“设计”改革，一定程度上决定着改革对谁有利。过去的改革之所以深入不下去，除受既得利益者的阻挠外，百姓的牵制也是一个因素。而百姓为什么反对改革，又是因为各种伪改革使得他们担惊受怕，从而败坏了真改革在百姓中的名声。因此，要百姓支持改革，在新机构中，最好是直接吸收基层民众中的优秀分子参与班子，但在目前的游戏规则下，这大概不可行。这样，那些被选中的学者主要面对的可能还是各利益群体。他们是否有能力和意愿不受利益群体的诱惑，是否能做到超越本阶层或集团利益，真正从社会的整体利益出发来提改革建议；当他们基于社会公平而提出的政策建议与利益集团冲突时，能否抵住压力，这些都是不确定因素。

　　所以，若要成立一个实施“顶层设计”的改革机构，这个机构本身就要认真“设计”。它不能只“务虚”，必须有实权，但实权也就带来改革设计者被收买以及衍生部门利益的可能。从而，其如何“设计”改革，程序怎么走，是关门还是开门，它本身有一个怎样的约束机制，以防止利益集团对改革的干扰和利益输送，显得非常重要。另外，在作“顶层设计”时，还须警惕和防止计划经济思维的复活。这个机构及其专家本身不能垄断改革的权力和设计，要大胆鼓励地方的探索和创造。

　　如果暂时做不到这点，倒不如像一些学者建议的，先建立一个重大政策的民意调查机制，就一些重大问题进行比较充分的讨论。因为现在的改革，尤其是重大改革，要绕开民意断不可行。而目前对民意的调研很窄，且易被操作。