政绩考核机制惹的祸

　　对土地财政的依赖与现有的政绩考核模式相交织，是造就空城鬼城的根本原因。对于市长市委书记而言，城市是彰显政绩的最佳舞台：每个领导都想在自己的任期内，使城市的面貌越来越现代化，评价一个政府官员是否有能力，在很大程度上也看其为城市做了怎样的改观，尤其是表面视觉上的变化。

　　这使得生长在全国各地的空城鬼城的发展模式如出一辙，将政府部门从老城搬迁到新城区，依靠政府中心搬迁的模式带动区域发展，美其名曰“政务新区”。从城市形态上看，新区的政务中心旁多半环绕着人造湖泊、大广场，以及一栋栋的住宅楼和写字楼……对于地方政府而言，低买高卖，政府部门的土地是划拨的，住宅和写字楼的地价房价却是按照市场定价的，既有光鲜的城市形象，又有亮丽的GDP数据，还有大笔的土地出让金收入，怎么看都是不赔本的买卖。

　　在这场狂热的造城运动中，地方政府和房地产商奋勇前进，房地产投资投机者也不甘人后。近年来，货币贬值，住宅市场中的投资性需求也旺盛起来，不仅在一线城市，二三线城市亦如此，这种需求并不看重房子本身的好坏，居住环境的优劣，区域发展潜力的大小，只是为了转手谋利。

　　中国的房地产业正在堕落为一个击鼓传花的游戏，地方政府、房地产商、房地产投机者都试图在鼓槌落下时分一杯羹。地方政府过度追求形象工程，沉迷于GDP竞赛的造城运动，使得中国的城市化和经济发展对土地财政产生严重的依赖，空城鬼城此起彼伏也不令人意外了。

　　然而，这种发展模式必然是不可持续的！因为城市的发展缺少产业支撑。在规划和建设新城的过程中，地方政府并没有很好地考虑导入产业，区域内的就业机会很少，人们居住在此工作在彼，非常不方便。很多不发达地区产业基础薄弱，地方政府造新城也是硬着头皮上马，明知不可为而为之，无法引入足够的产业，大量房屋建好后只能任其空置，长此以往，必然债台高筑，难以为继。

　　城市化是经济发展的自然结果，是人口从乡村转移到城市，城市规模不断扩大，城市产业自然转型的过程，这是人口、土地、经济和生活方式等多方面转变的自然过程。很多地方却错误地把城市化看作促进经济发展的手段，依靠大量资本建设的城市，收获了GDP数据，却无人居住、无产业可发展，是对社会资源的巨大浪费！

　　据统计，中国内地大中城市人均综合用地已超过120平方米，对照国际上的大都市，东京人均综合用地仅78平方米，中国香港才37平方米。与日本的快速发展时期相比较，中国GDP每增长1%，对土地的占用量差不多是日本的8倍。只执着于土地扩张的城市化，不仅造就了空城鬼城，也是低效粗放的城市化。

　　要改变这种现状，从技术层面而言，有许多方法，比如严格控制城市扩张规模，小规模出让土地；完善硬件配套，改革户籍制度，吸引更多的移民到新城区居住；创造有利于实体经济发展的城市投资环境，而非把全部的重心都寄托于房地产业和固定资产投资……然而从战略层面而言，只有一种方法，那就是改革现有的政绩考核模式。

　　鬼城空城在全国蔓延，源于各地对土地财政的依赖，根子却在于中央对地方政府政绩考核模式。例如上级政府每年都会对下级政府下达固定资产投资的考核目标，使得许多地方想方设法搞大项目大投资重复建设，空城鬼城是投资拉动经济的极端表现。国内经济在转型，结构在调整，但来自上级的政绩考核机制未能同步转型，对GDP、固定资产投资、招商引资等指标的考核仍对地方政府的行为起着主导作用。考核机制如果不能实质性地转变，必然导致地方官员新瓶装旧酒，换个土地财政的马甲再上阵。空城鬼城大行其道，板子不仅仅要打在地方政府身上，更需要改革政绩考核机制。

　　作者系安邦咨询高级研究员