矫正错位的政府经济职能

　　政府在市场经济中的经济职能是提高效率、增进公平以及促进宏观经济稳定与增长，但中国政府长期以来是以主导GDP增长为主要任务，使中国经济积累了很多问题和风险，现在是矫正这一错误的时候了

　　中共十八大宣告改革还将继续，这让改革派松了一口气。改革派代表人物、经济学家吴敬琏说，在十八大之前的一两年，改革存在着走什么道路的争论，一条路是向市场化改革的方向走，另一条路是向强化政府和国有经济管控的方向走。十八大报告强调，“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系”，要发挥市场在资源配置中的基础性作用。这就明确了市场化改革的方向。

　　十八大之后，2012年12月15日至16日，中央经济工作会议召开。会议传承了十八大精神，提出要“以更大的政治勇气和智慧推动下一步改革”，并将制订改革总体方案、路线图、时间表。

　　改革的共识有了，改革的方向也确定了，但具体到改什么、怎么改时，意见还是难以达成一致。比如，深化国企改革没有争议，但对国企有无垄断问题，看法并不一致，这已经直接导致收入分配方案至今未能通过。十八大报告称，改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，怎么处理？十八大强调充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，这就要求政府要逐步退出经济活动，但怎么退？

　　中国的改革开始于1978年对计划经济的突破，1992年虽然确立了市场经济的改革框架，但计划经济以权力配置资源的现象仍然普遍存在，远未实现市场在资源配置中的基础性作用，政府依然主导着经济发展。长期以来，政府就像一个公司，每年给自己确立一个GDP增长目标，然后以手中的行政权力集中人财物各种资源，全力完成这个目标。由于能否实现GDP目标，关乎到各级政府官员的升迁，这就导致地方政府不断展开GDP大战。政府主导经济活动，首先要解决资金问题，光靠税收是不够的，于是土地财政、地方融资平台也就由此而生。30多年来，以政府投资主导的GDP增长模式，对于拉动GDP的快速增长确实很见效。改革开放以来，中国GDP的年均增长率几近10%，1978年GDP仅为3，645亿元，2012年已突破了50万亿元大关。

　　30多年来，中国GDP的增长速度让人叹为观止，但是，由此而产生的问题也是前所未有。中央经济工作会议认为，“我国发展仍面临不少风险和挑战，不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，经济增长下行压力和产能相对过剩的矛盾有所加剧，企业生产经营成本上升和创新能力不足的问题并存，金融领域存在潜在风险，经济发展和资源环境的矛盾仍然突出。”这表明，以政府投资为主导的GDP的增长方式不可持续，已到了不得不改变的时候了。

　　政府长期以来以投资主导GDP增长，取代市场配置资源的基础作用，干预市场价格，过多地管理微观经济事务，导致无力履行应尽的提高效率、增进公平以及促进宏观经济稳定与增长的经济职能，从而使中国经济中的弊端和险象越积越多。

　　政府主导的GDP增长模式不仅产生了很多经济问题，还带来了诸多的社会问题，例如，两极分化长期存在，难以改观。2013年1月18日，国家统计局公布十年来中国全国居民收入的基尼系数，2003年0.479、2004年0.473、2005年0.485、2006年0.487、2007年0.484、2008年0.491、2009年0.490、2010年0.481、2011年0.477、2012年0.474。

　　国家统计局公布的数据，与前不久，2012年12月，西南财经大学中国家庭金融调查在京发布的数据有较大差距。西南财经大学的数据显示，2010年中国家庭的基尼系数为0.61。

　　按照国际一般标准，基尼系数在0.4以上表示收入差距较大，当基尼系数达到0.6时，则表示收入差距悬殊。基尼系数全球平均水平为0.44，即使从国家统计局的数据来看，10年来我国居民收入两极分化的程度也是不容乐观。

　　当年，邓小平说，让一部分人先富裕起来，然后再走共同富裕的道路。这也可以理解为执政者与全国人民达成的“社会契约”。现在，少数人通过正当和不正当的手段成为千万富翁、亿万富翁，但整个社会两极分化却愈演愈烈，中产阶层坍塌，社会处在极不稳定的状态。

　　中国经济和社会中产生的这些问题，显然与市场化改革不到位，特别是与政府经济职能错位有直接关系。政府在市场经济中的职能本来有理所当然应该做的事情，但政府却长期以来专注于替代市场的功能，或过多地干预微观经济，使中国经济发展受到严重影响。因此，划清政府和市场的边界，明确政府在市场经济中的定位，应是现阶段改革的核心和关键。

　　中国经济不断积累的问题和风险，也使政府意识到自身改革的必要性。2012年10月，《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》出台，其中规定“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不设前置审批。”

　　这两个“凡是”表明政府有决心进行自身的改革，把创造财富的经济活动留给企业和个人，但依然留下了政府怎么退出，退出后怎么监管的问题。

　　在现代经济中，市场失灵难以避免，这也是政府干预经济的理由。但公共选择理论认为，政府活动的结果也未必就能校正市场失灵，因为政府活动本身也许就有问题，甚至造成更大的资源浪费。比如，金融危机期间，中国政府的“4万亿”投资，最终并没有遏制住经济增速的下滑，还产生了很多负面影响和问题，导致经济对投资的过度依赖、产能过剩等问题。那么，面对政府失灵，我们应该怎么办？公共选择理论为此提出了两条思路：一是市场化改革，二宪法制度改革。前者是由芝加哥学派提出，后者是由弗吉尼亚学派提出，其代表人物是詹姆斯·M·布坎南等人。

　　关于市场化改革，在国内早有经济学家提出。但宪政制度改革，是近年才提出的事情，经济学家比较集中在财税改革方面。中欧国际工商学院经济学与金融学教授许小年说：“2011年政府财政收入（包含卖地收入）占GDP比重已经达到30%，30%是什么概念？已经重回计划经济年代。1978年，我们刚刚开始改革开放的时候，财政收入占GDP就是30%。”但复旦大学韦森教授认为，从“宽口径”的宏观赋税来看，“已占GDP的34-35%，虽然还没有西方发达国家的高。但是，西方国家的税收大量地用在老百姓身上，即公共和民生支出上，而我们的财政收入，则大量用在建设上了，包括各地都在盖豪华的政府大楼和漂亮的广场上了。”

　　一方面，从财政收入角度看，改革已有倒退的疑惑；另一方面，政府财政运作就像一个“黑箱”，缺乏透明度。从社会上关心的“三公经费”、“年底突击花钱”，到各级政府债务的真实状况，纳税人都不得而知。因此，一直以来，学者们特别关注《预算法修正案》的进展情况。《预算法》关系国计民生，素有“经济宪法“之称。学者们一直在努力推动《预算法》修改和中国各级政府的预算公开和透明，呼吁“以预算民主为核心制衡政府财权”。

　　2012年7月，在《预算法修正案》二审稿被放到全国人大网站上向全国公开征求意见期间，复旦大学韦森教授牵头并组织了近20位教授和专家在上海召开了专题讨论会，对《预算法修正案》进行逐条研究并提出修改意见。据韦森教授介绍，《预算法修正案》二审稿向全国公开征求意见，共收到33万条修正意见，可见人们对政府改革的关注程度。

　　经济学家和公民要求，政府征税要征得纳税人的同意，政府每一笔预算支出也要经由人民代表审议批准。这在西方经济学中，属于宪政经济学的研究内容。宪政经济学是由1986年诺贝尔经济学奖获得者布坎南创立，同时他还是公共选择学派奠基人和代表人物之一。

　　鉴于现在国内经济学家对宪政经济学和财税改革的关注，有学者说虽然布坎南已于美国时间2013年1月9日去世，但他的思想将在中国复活。

　　中国改革开放虽已30多年，但从改革的进程来看，特别是从政府在市场经济的定位来看，我们并没有深刻领悟到市场机制的要义，正像萨缪尔森在《经济学》（19版）一书前言中写到：“像中国和印度等曾经严重依赖于集中计划体制的发展中的大国，若想赶上当今富裕国家的生活水平，恐怕很有必要去进一步理解和把握市场经济制度的精髓。”

　　《经济学》第19版已是萨缪尔森的绝笔之作，这段话可以说是他对中国的临终箴言。