边境经济梦想照进现实

　　过去20年来，中国累计批准设立了15个边境经济合作区，总核准面积92平方公里。

　　如果将20年来边境经济合作区经济社会的发展看成第一次腾飞的话，要完成第二次腾飞仍有三大发展瓶颈待解，即因地缘政治和政策限制所致的资金、人才、土地匮乏。

　　故事正在一个又一个中国边境小城上演，从寒冷的东北小城到温暖的西南边陲，从广袤辽阔的内蒙古草原到丛林茂密的云南边境，中国的边境经济再一次撩动起众人的心弦。

　　就在不久前，由商务部、财政部等六部门共同出台的《关于规范和促进边境经济合作区发展的意见》在全国边境经济合作区工作会议上发布。《意见》提出了包括土地管理、海关特殊监管、劳务合作和工程承包、外商投资审批权限及人员往来便利化等方面的10项鼓励政策和支持措施。而在2012年8月国家发展改革委于广西东兴召开的“重点开发开放试验区建设工作会议”上，全面启动重点开发开放试验区建设再次被强调，包括广西东兴、云南瑞丽、内蒙古满洲里重点开发开放试验区建设实施方案已被国务院批准，这标志着重点开发开放试验区建设进入了实质性的实施阶段。

　　在扩内需和保增长背景下，一系列鼓励边境贸易和经济合作的政策被制定和实施。

　　边境经济的前世今生

　　过去20年来，中国累计批准设立了15个边境经济合作区，总核准面积92平方公里。

　　从1992年开始，为进一步加快对外开放，发展与周边国家的经贸合作，繁荣沿边少数民族地区经济，中国继沿海沿江城市开放后，加快了沿边开放步伐，批准了包括广西东兴、云南瑞丽、内蒙古满洲里在内的14个沿边开放城市，并对应成立了14个边境经济合作区。

　　2011年，中国国务院又批准设立了吉木乃边境经济合作区。2011年全国边境经济合作区共实现地区生产总值433亿元，工业总产值567亿元，进出口总额143亿美元，实际利用外资金额5.6亿美元。

　　与古代的屯田戍边相比，现在通过发展边境经济合作区，一方面促进了边疆地区社会经济的发展，另一方面可以通过经贸往来推动睦邻交流、维护边疆稳定。

　　如果将20年来边境经济合作区经济社会的发展看成第一次腾飞的话，要完成第二次腾飞仍有三大发展瓶颈待解，即因地缘政治和政策限制所致的资金、人才、土地匮乏。

　　据媒体报道，目前基础设施建设资金缺口较大。比如，绥芬河的龙江进出口加工区基础设施计划投资6亿元，政府部门给了2亿元资金支持，尚有4亿元资金缺口；而满洲里也反映供热、供电、铺路等基础建设资金缺口大。

　　国家发展改革委副主任杜鹰表示，经过20多年的发展，东北地区三个边合区最初规划的区域基本实现城市化，但仍远远不能满足现代经济发展的需要，尤其是发展工业、商贸业和现代服务业所需要的土地存量不足，而且在园区扩容方面还有政策瓶颈难以突破。另外，对于以进出口贸易为主的“经合区”来说，在产业转型升级过程如何吸引内地优秀人才也存在困难。

　　商务部副部长王超在出席全国边境经济合作区工作会议时表示，当前边境经济合作区在发展模式、支持措施、发展空间、管理体制机制等方面还存在一些问题和不足，要将边境经济合作区作为新形势下推进沿边开放的重要载体和平台，按照因地制宜、循序渐进，科学规划、合理布局，发挥优势、叠加功能，体制高效、机制创新，加快合作、扩大开放的要求，促进边境经济合作区实现又好又快的发展。

　　不少专家也认为，我国边境经济合作区经过20年的发展，已经取得了非常明显的成就。未来要继续贯彻执行国家对边境经济合作区提出的“富民、兴边、立国、睦邻、安邦”等战略目标，重点发展多元化的工业产业，吸收和利用好高新技术产业转移领域的外资，以品牌化的精深加工促进现有产业链向外延伸和产品出口，以此促进“二次腾飞”。

　　另外，一些专家还建议要争取上级更多的改革配套政策，同时抓紧管理运行机制的提升创新，在总结以往经验的基础上深化改革并提出有效的对外措施。

　　边境开发是与非

　　目前，中国多数边境城市根据各自地理区位和地缘优势，除形成以边境口岸城市为典型以对外贸易为主的发展模式外，口岸与边境城市及其周围区域的密切联动还形成了国际物流中心发展模式，构建了与邻国及第三国之间各种互补性资源或生产要素流动与增值重组的重要渠道；形成了区域旅游中心发展模式，开辟了中国与周边国家加强联系、增进合作的新途径；形成了跨境经济合作发展模式，使边境地区经济社会全面发展产生“核变效应”，聚集国际性的人流、物流、资金流、技术流和信息流，促进边境地区和中国经济社会的发展。

　　尽管边境城市的发展具有较好的优势，但就目前情况而言，仍存在基础设施建设、产业发展等方面一些因素的制约。就基础设施建设而言，边境城市的基础设施建设投入不足、边境口岸出入通道建设与边境城市及中国内陆地区间的交通、通讯网密度较低、不协调；就产业发展而言，边境城市缺乏更为有力的主导产业扶持政策，以边境贸易为主的单一城市经济受国际、国内环境影响较大，边境城市企业在边境贸易中参与程度较低，未能充分利用地缘优势，吸引国内外投资，外向型发展的生产能力较低；就对外贸易而言，一方面，中国边境城市的对外贸易绝大部分是货物贸易，服务贸易比重很低，具有合作基础的劳务输出、旅游合作和经济技术合作等领域都有待发展，另一方面，边境城市仍以低技术含量的劳动密集型和资源性产品为主。此外，由于中国与周边国家的贸易在本币结算、商务纠纷仲裁、保险制度、清关制度等方面长期存在障碍，严重影响着边境城市经济的发展。

　　中科院研究人员张丽君称，在实施沿边开放战略的环境下，中外双方边境毗邻城市功能互补并进一步实现区域一体化发展，需要相互为对方发挥边境口岸、边境贸易市场中心、中外交通运输枢纽中心和边境旅游的城市功能，并为对方的扩充与升级提供必要的支持。但由于地处边远，远离内地与城市网，交通不便，自然条件十分恶劣；基础设施薄弱，城市建设欠账较多；边境城市功能已经超越了现有规模与水平条件所能承担的极限；居民的科技文化素质较低，各种高水平人才严重缺乏。此外，中央及地方政府以往的各项沿边开放政策的优惠程度正在逐步减弱，在关税、税收、进出口贸易往来与项目开放审批、边境出入境管理等方面，边境城市需要新的、更加优惠的政策以及更多、更大的自主权与自由度。

　　中国周边国家的经济发展政策主要从改善国民生活水平出发，通常情况下小型的边境贸易处于非官方状态，只有在经济达到一定程度时两国地区及中央政府才考虑加大双边合作，将边境贸易升级为半官方或官方状态。

　　中国周边国家针对中国边境的开放政策分为几种：在中国经济全面领先于接壤国家的时候，特别是老挝、缅甸等国，贸易活动主要在中国境内城镇展开，境外商人和居民至边境口岸采购生活用品为主；在中国经济与接壤国家情况类似或不如对方发达的时候，边境两边均有独立发展的大型城市，边境城市在特殊情况下会形成双子城，这是对外贸易中城市发展政策的一小部分，边境市镇的发展主要是物流集散地模式；在较为开放的中亚国家，中国商人可以直接进驻大城市的巴扎展开贸易，在这种情况下，边境城市的地位会降低，变成仅仅为两大省会城市之间的运输中转站或者洲际运输办理手续的地方。

　　纵观周边国家，朝鲜作为世界上最神秘的国家，除了在丹东—新义州和罗先能找到成规模的贸易和发展战略之外，其余行政区几乎无资料可查。而在俄罗斯联邦，在联邦级别有详细的远东发展战略，在地区级别发展战略中有相当一部分与对华贸易有关，在与中国接壤地区中法律、规划和管理最为完善，信息透明度最高。

　　而在缅甸，由于政局不稳，中国在此的贸易很多都通过黑市的方式，例如毒品、军火等贸易，尤其是一些佤族与傣族聚集的行政区。赶集通常是缅甸边境局前往中国境内的集市；而在2010年后政局稳定的时候，旅游业被大力发展。

　　老挝在近些年中国的发展中得到了很大实惠，尤其在湄公河航运和磨丁经济特区的发展中与中国的互动很多。并且老挝对中国的投资优惠和边境的开放程度在东南亚接壤三国中是最大的。

　　在老挝的邻国越南北部诸省，主要发展农业和旅游，很多地区的生活完全依赖中国的供应。

　　那些边境小城们的光荣与梦想

　　在广西东兴万通物流有限责任公司的货场，一辆辆满载货物的大货车正忙着进进出出，数十车等待报关出口的货物把货场摆得满满当当，一派繁忙的景象。统计显示，2012年3月，经东兴罗浮货场进出口货物量增长较快。其中，进口货物量1万吨，出口货物量3.11万吨。出口货物主要以纺织品、机械设备、干货为主，进口货物主要为橡胶、干果等。进出货场的货车达到2，967车次，同比增长85%。

　　该公司综合部副主任陈波介绍，从2003年至今的10年间，中国与邻国越南的贸易可用“突飞猛进”来形容。2003年前后，中国出口越南的货物以日用品为主。2008年之后，则以高附加值产品和贵重机械为主。2011年以来，晶体管、二极管、笔记本电脑等产品的出口呈现出增多趋势。

　　究其原因，主要是2004年前，越南缺少日用品，经过多年的发展，越南生产的日用品基本可以满足国内需求。越南国内经济发展到一定程度时，由于大规模的基础设施建设和工业发展，对高端机械、电子产品的需求量逐渐增长，而中国生产的产品质优价廉，很受越南市场青睐，占市场份额的比例也越来越高。

　　东兴市与越南北部第二大经济中心芒街市，隔着界河北仑河遥相呼应。双方繁忙的边贸往来，让东兴的边贸人民币结算业务起步很早。

　　1993年5月，中越两国中央银行签订《关于结算与合作的协定》后，于1996年年底正式开通边贸结算业务，各大国有银行在东兴的分支机构先后与越南有关银行建立边贸结算关系，人民币逐渐纳入中越银行结算渠道。2010年，国务院批准广西等18个省（自治区、直辖市）成为第二批跨境贸易人民币结算试点省区，在边境贸易使用人民币结算的便捷化、电子化得到进一步提升。

　　据农行防城港分行办公室主任张敬礼介绍，边贸人民币结算可以不再受制于美元，减少和美元的汇兑损失和货币兑换时间，规避国际金融动荡风险。同时，由于人民币币值稳定甚至是升值，在越南边境地区广泛流通，受到越方边民的欢迎。

　　对于见证者王达章来说，瑞丽能从一个弹丸之地发展为如今的外贸窗口得益于挖到了改革开放后的第一桶金。作为最早开发姐告（傣语意为旧城）班子中的一员，王达章清楚地记得1988年7月14日，中共瑞丽县委、瑞丽县人民政府决定并报经中共德宏傣族景颇族自治州州委批准，成立姐告工作委员会。

　　抓住机遇的瑞丽尝到了发展边贸的甜头。这个刚刚开放的经济特区，让很多商家趋之若鹜。作为上世纪80年代第一批来到瑞丽做出口的先拓者，洪顺集团当时就看中了国内和国外贸易的差价。“我知道只要是国内买得到的货，在缅甸都有差价。”洪顺集团总经理许建业说。

　　洪顺集团从最初出口一些化工、五金产品等，到现在公司大规模地出口农副产品以及石蜡等产品，公司的贸易额从开始的几百万增长到上亿元。但许建业却认为这样的贸易额在瑞丽根本不足一提。

　　“全国边贸看云南，云南边贸看德宏，德宏看瑞丽。”开放的初期对100多个品种全免税，看不见的优惠政策让特区展翅。数不清的旅游者才下飞机就冲着“外五县”物美价廉的货品奔去，这个忙碌的景象在姐告这个特区的边境贸易区和中缅一条街等地一直持续上演着。

　　经济一体化

　　在商务部国际贸易经济合作研究院副院长顾学明看来，边境贸易对内陆边境地区经济振兴有重要意义，边境地区经济一体化迫在眉睫。

　　顾学明强调，区域经济一体化，一般认为是地理上邻近的国家通过协定，在区域内逐步消除成员国之间的贸易和非贸易壁垒，进而协调成员国之间的社会经济政策，形成一个超越国界的，商品、资本、人员和劳动力自由流动的统一经济区域的过程。边境地区经济一体化有利于为民族团结、边境安定、边防巩固提供坚实的物质基础和强大的内在凝聚力。促进边境地区经济一体化，需加强以下几方面的工作。

　　进一步加强同周边国家的友好往来与政治合作，保持边境地区的和平与安定。在一些有争议的问题上采取灵活政策，通过谈判协商，尽量化解矛盾，寻找各方面都能接受的解决办法，不激化矛盾。除政府间领导人定期互访外，还应加强各级部门、企业、民间组织间的相互联系，通过交流，了解对方的生产潜力、市场需求、资源状况、法规管理等情况，从而为更好地开展合作创造条件。

　　遵循区域经济合作发展的一般规律。目前，世界上有100多个区域、次区域经济合作组织（区）。从区域经济合作发展的程度来看，大致有多边互惠、关税同盟、自由贸易区、共同市场和经济货币联盟5种模式。这5种区域经济合作模式代表了区域经济合作由浅入深、由低层次向高层次逐步发展的方向。中国与毗邻周边国家边境地区经济一体化发展需参考上述模式，逐步向更高的合作层次发展。

　　完善有关法规，进一步放宽沿边对外开放的政策。目前，从我国的经济实力和发展趋势看，我国的沿边开放政策比周边各国的沿边开放政策更具有吸引力，需在总结经验的基础上，在政府指导下给予沿边省区更大的自主权。沿边省区地理位置较偏，交通通信条件与内地发达地区相比有差距，而周边事务的发展又是经常变化的，因此，只要是符合沿边开放发展要求的活动，有利于促进我国与周边各国开展友好合作往来的项目，符合国际惯例或为本地区实际情况而创新的合作模式、方法，都应当积极创造条件，加以实施。对周边外经贸合作的热点地区，更应给予必要的政策倾斜，如澜沧江-湄公河流域开发项目、图们江合作开发项目等，以促进其发展。

　　组织力量积极开展周边外经贸合作模式的探讨和研究，分析周边各国政治、经济、社会发展的趋势及影响因素的变化，适时调整策略，以便在外经贸合作中取得主动地位，为参与外经贸合作的部门、企业及时提供各种信息和咨询服务。在发展边境贸易的基础上，积极建设边境跨国开发区，将双方的合作从流通领域转入生产和资源开发领域，广泛进行资金、技术、劳务和加工贸易等方面的合作，促使周边外经贸合作向跨国经营和共同开发等较高形式过渡。

　　加快沿边开放地区基础设施建设，重点是加快铁路、公路、口岸、仓库、港口、通信设施的建设。沿边地区各种基础性设施尚不完备，近年来，周边外经贸合作的发展受基础设施落后限制的现象屡有发生，需尽快解决这一问题，以促进周边外经贸合作进一步发展。

　　国务院发展研究中心区域经济博士胡长顺与顾学明的观点不谋而合，从国际上看，一方面，区域经济一体化已成为世界经济发展趋势之一，世界经济区域化形成三足鼎立之势。欧盟、北美自由贸易区、东亚经济圈（包括日本、亚洲“四小龙”和东盟，以产业转移、垂直分工为特点）。这三大区域国民生产总值占全世界的60%以上，对其他国家的排他主义倾向十分明显。

　　另一方面，中国周边国家多为发展中国家，他们同中国比改革、比开放；频频推出更灵活、更富有吸引力的政策，同时，他们也加紧次区域经济合作，如东盟一体化建设，东北亚经济合作计划等。西方大国也竭力与我国争夺东南亚、南亚、中亚、西亚、东北亚的市场原料。只有通过边境地区经济一体化建设才能与周边国家谋求共同发展，并有效地确保中国在亚洲的市场份额和原料来源。

　　逆袭新选择

　　当然，在开发边境经济的过程中，中国还有一个选择，那就是旅游业。

　　中国的陆地边界全场约2.28万公里，大陆海岸线长1.84万公里，另有岛岸1.4万余公里，海岸线总长超过3.2万公里。地理学上将靠近国家边界的区域称为“边境”。我国很多优质旅游资源分布在边境地区，从最西北新疆的喀纳斯、伊犁河谷，到西南云南的瑞丽、西双版纳，广西的德天瀑布，东北的漠河、长白山天池，南部的西沙群岛、东部的舟山群岛。随着交通技术的提高和基础设施的完善，原本偏远边境地区的可达性大大提升。在上世纪末国内旅游发展的大潮到来之时，这些区域凭丰富而有特色的旅游资源，一跃成为国内旅游市场的新宠。边境区域发展旅游，是其在产业转型过程中另辟之蹊径，其亦通过旅游产业及旅游者与中心区域建立起千丝万缕的联系，改变边境地区在地缘政治格局中的位置。

　　在中国边境城市发展的概念中，还需要充分借鉴其他国家的历史经验。例如，美国的历史就是一部边境开发史。在上海学者苏宁的研究中，美国人从最初的13个州一路向西开发，1890年到达西海岸，美国边疆拓展结束。随着矿业边疆和铁路边疆的延伸，美国西部城市的发展也经历了矿业城市、铁路城市两个典型时期。美国的西部大开发也叫西进运动，与中国西部大开发有相似也有差别，存在诸多经验教训。由于毗邻的加拿大和墨西哥在军事、经济实力方面都相对较弱，因此政治、防务并不是当时美国边境发展的主要因素，而经济往来成为美国边境城市之间的主要联系。伴随西部开发，美国边境城市在发展过程中的政府推动、城市布局、资源开发等方面的做法都可为中国边境城市发展提供必要的借鉴。

　　苏宁认为，从美国的西进运动中我们可以看出，中国边境经贸往来背后的城市开发，需要以城镇化引导工业化和现代化。美国西部发展先布局城市，采矿业和制造业先行，农业在后，而且产业机构需要均衡发展。吸取美国西部开发的教训，在开发过程中应大胆嵌入其他产业，促进城市产业机构的多样化与均衡发展。

　　如何走出一条资源、能源与环境有效融合的边境开发之路，还需要从全局对资源、能源和环境进行全面评估和科学规划，绝对不能再走“先污染、再治理；先浪费，后节约”的老路。