商灏城镇化不能等同于圈地运动

中国学界目前有一种分析认为，城镇化过程中，大拆大建是必然现象，大拆大建和社会矛盾的激化没有必然联系。但大拆大建如果变成了强征强拆的圈地运动，必然导致严重的利益冲突。对此，中央政府已经表示了高度警惕。

中国社科院上月初发布的社会心态蓝皮书说，2012年前三季度发生900余起网络维权事件中，强拆强征事件275起，占社会民生类网络维权事件的81.85%，占全部网络维权事件的30.09%。更有80%的强征强拆事件有“官方”参与其中。中纪委监察部最近披露，去年全国共查处违法违规强制征地拆迁案件427件，有437人受到责任追究。其中国务院纠风办重点督办了黑龙江哈尔滨市道里区“3·14”违法强拆案、河南省扶沟县征地拆迁补偿不到位引发农民跳楼身亡案、河北省三河市燕郊镇诸葛店村违规暴力拆迁案等11起典型案件，有55人分别受到党纪政纪处分或问责处理，另有38人涉嫌犯罪被移送司法机关。

但类似的事件仍在发生。

本报前不久曾追踪报道了温州苍南灵溪镇坝头村村委会干部近几年涉嫌倒卖本属村民大量宅基地指标，巨额资金流向不明的案例。报道说，失去建房指标的村民们，其房屋沦为“违章建筑”，或已被强拆，或面临着被强拆。而不断申诉的村民们至今未能等到一个公道的结果。

《中国经济周刊》1月29日在一则天津村民拒绝城镇化的报道中说，天津市津南区葛沽镇城镇化过程中，许多村民反对当地政府以不公平的补偿条件强制拆迁他们的房屋和宅基地，一些农民还拒绝搬入镇里的新居。

温州苍南的强拆，天津村民对城镇化的拒绝，让人们看到，中央政府正在大举推进的“城镇化”，在一些地方被异化成了强征强拆的“圈地运动”，并且大有愈演愈烈之势，因而遭到拒绝和抵制，这一倾向如果不能及时防止，可能酿成巨大的社会风险。

城镇化对于农村土地的开发可能产生的丰厚利润，使得强征强拆的“圈地运动”如火如荼。而一些地方政府为追求政绩，为获取利润，为土地财政，不惜牺牲被征地农民的利益，不顾他们的长远生计，违法扩大土地征收权，往往以较低的征地补偿标准取得农民的土地。

据相关调查, 农耕地转为商业用地时，地方政府与农民所得收益比一般为99∶1；未利用土地转为商业用地时，地方政府与集体和农民所得的收益比为199∶1；有些发达地区这个比例数字更高。在一些地区，与地方政府所取得的土地出让收益相比，农民得到的征地补偿款微不足道，有的农民甚至连基本生活都难以因此得到保障。

在商业利益和政治利益的双重驱动下，有的地方政府低价征地高价卖地、与农民争利，严重侵犯了被征地农民利益，却造就了地方官员的政绩和少数商人的暴富。城镇化本不应让大量农民不得不成为失地、失业、失去社会保障的赤贫阶层；本不应成为违法暴力强征强拆邪恶的根源。城镇化应有公平公正健全合理的利益疏导机制，应该引入科学方法和契约精神解决乡村土地出让中暴露出的问题，用好的机制来实现政府与资本的合作和互相制约，而不能再做一锤子买卖，激化更多社会矛盾。

值得关注的是，国务院副总理李克强最近在考察调研中明确提出，推进城镇化不能人为“造城”。他的表态意味着中央政府并不赞成大跃进式的城镇化，因为那将后患无穷，因为那些强拆“造城”将造成许多悲剧。

国务院2011年1月21日公布590号令《国有土地上房屋征收与补偿条例》，至今已过去两年。该条例取消了行政强制拆迁，将行政强制拆迁变为司法强制搬迁，有利于加强对基层政府征收补偿活动的制约，减少在房屋征收与补偿中的矛盾与冲突。条例还规定，承担房屋征收与补偿工作的单位不得以营利为目的，并禁止建设单位参与搬迁，不允许商业利益参与其中，不允许个别人为了商业利益侵害被征收人的权益，同时还明确规定了公平补偿原则，且补偿标准不低于市场价格，进一步规范了政府征收程序，明确了先补偿后搬迁的原则和司法救济途径，赋予了被征收人选择房地产价格评估机构的权利，赋予了公民对违反条例的行为监督、举报、控告的权利，并规定，征收个人房屋应当对被征收人优先给予住房保障。但也要看到，条例仍然存在制度空白，需要在司法解释和行政规章中补救。

大量设拆案件显示，虽然“拆迁”改为“征收”，但地方政府依赖土地财政的大背景并没有变，拆迁活动仍将维持在一定规模，一些地方政府仍把拆房卖地牟取土地收益作为主要工作，引发了新的矛盾浪潮。

《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，为实施城市规划进行旧城区改建、需要调整使用土地的，可以由有关人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。

一些地方政府事实上就是依据这一条款，未经法定程序擅自收回土地使用权进而实施大规模的违法拆迁。2011年公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条首次有“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定”。但究竟如何界定公共利益的范围？实践中，“确需”要么被忽略，要么被无限放大成了“政府需要”。

上述制度上的漏洞如果不能在司法解释和行政规章当中予以补救，强征强拆的圈地运动就不会停止，农村集体土地上的拆迁就将继续成为社会矛盾激化的热点。

对此问题，我们看到中纪委、监察部已发出通知，要求有关地方政府和部门进一步建立健全有关政策规定，认真做好农村集体土地征收和房屋拆迁工作，妥善解决好被征地拆迁农民的居住问题。

希望这种制约能够持续有效。因为如果没有强有力的制约，地方政府为了土地财政和相关的商业利益，仍会无视法律的约束和社会承受力，仍会屡屡触动强征强拆的底线。(作者系本报资深记者)