地方债务再起底

证券时报记者 罗克关

　　端午假期的第一天，审计署在官方网站上公布了今年第24号审计报告，也即对36个地方政府本级政府性债务的审计结果。从时效看，这份报告所选取的数据截至2013年2月，所选取的省市样本则涵盖了中国沿海和内陆几个最主要的经济区。可以说，这是一览当前地方债务全貌最新、最权威的统计结果。

　　从规模来看，36个地方政府本级政府债务余额为3.85万亿元（政府负有偿还责任的债务1.84万亿元、政府负有担保责任的债务0.9万亿元、其他相关债务1.1万亿元），比2010年增加了4409.81亿元（其中12个地方政府本级减少1417.42亿元，24个地方政府本级增加5827.23亿元），增长12.94%。

　　这一结果，显示多数地方政府的整体债务余额依然呈现净增长的局面。从新老划断来看，2010年之前形成的债务占53.93%，2011年占16.39%，2012年占29.68%。这也说明，在银监会2010年启动地方债务整顿计划后，目前老债与新债基本各占债务余额的一半。2011年和2012年的占比数据则进一步说明，2011年一度停滞的地方债务增长，在2012年再度有回暖趋势。

　　资金来源方面，银行贷款依然占据绝对大头，但自2012年以来，债券占比在不断上升。考虑到债券融资的主要渠道依然为商业银行，这说明地方政府债务仍然有约90%的资金需要通过银行筹措。这个格局足以说明，为何去年底以来各地成立地方资产管理公司（AMC）的呼声如此之高——因为只有给银行减负，地方政府债务才有新增的融资空间。不过从目前各地陆续披露的案例看，在政府财力已经捉襟见肘的情况下，通过何种渠道筹措AMC的启动资本是一个相当棘手的问题。

　　债务负担方面，有2/3的地方政府债务率（债务余额与地方政府综合财力的比率）较2010年有所下降。但是绝对额并不乐观，有10个地区债务率依然超过100%，加上负有担保责任的债务，有16个地方超过100%。偿债率（当年还本付息额与地方政府综合财力的比率）亦显示36个样本中仅有不到一半较2010年有所下降。目前，仍有14个地区偿债率超过20%，加上负有担保责任的债务，有20个地区超过20%。

　　审计署此份报告还专门披露了部分地方通过信托、融资租赁、违规集资等方式融资的冰山一角。根据抽查结果，2011年至2012年，有6个省本级和7个省会城市本级通过信托贷款、融资租赁、售后回租和发行理财产品等方式融资1090.1亿元；12个省会城市本级和1个省本级通过BT（建设-移交）和垫资施工方式实施196个建设项目，形成政府性债务1060.18亿元；3个省本级和3个省会城市本级的部分单位违规集资30.59亿元，上述合计2180.87亿元，占这些地区两年新举借债务总额的15.82%。

　　除了隐蔽性强，不易监管等问题之外，极高的融资利率是此类融资模式主要的风险隐忧。审计署抽查结果显示，BT模式融资年利率可达20%，集资模式年利率也可达17.5%，这其实已经接近很多地方的民间融资年化资金成本。由于政府举债建设项目主要为公共设施，短期内形成有效现金回报的可能并不大，如此之高的融资成本无异于饮鸩止渴。这直接验证了，何以银监会在年初即直接下文，严令各地融资平台不得巧立名目违规融资。

　　除此之外，审计署报告还仔细分析了各种财务整改违规的情况，包括债务负担重、退出管理不到位和偿债资金使用不规范等。结合此前审计署的摸底报告看，这些问题的解决除与执行能力相关之外，亦显示各地政府筹资体系的改革已经迫在眉睫。

　　报告显示，在36个样本中共有11个省本级和13个省会城市本级债务规模较2010年底有所增长。由于偿债能力不足，一些省会城市本级甚至只能通过举借新债偿还旧债。这一格局，在各地陆续披露的财政预算方案中亦可管窥一豹，主要的原因在于财政支出增长存在刚性，但财政收入增长则开始放缓，其中剪刀差短期难以抹平。这也可以佐证，未来财税体制改革的根本方略，应主要从如何匹配经济转型，进而形成未来更加稳定的收入来源来展开。

　　但是这种根本性的转型难以一蹴而就，这无疑意味着短期之内审计署所指出的问题要害，依然难以根治。