户籍制度改革必须直面挑战

　　6月15日国务院在合肥召开部分省市户籍管理制度改革座谈会。国务委员郭声琨在会上强调，要主动适应城镇化要求，切实维护人民群众权益，坚持积极稳妥、注重统筹谋划，努力实现户籍管理制度改革与相关经济社会领域改革有机结合、协同推进。郭声琨特别强调，户籍管理制度改革事关经济社会发展全局、事关人民群众切身利益、事关社会和谐稳定，要进一步加强调查研究，强化顶层设计，坚持科学决策，加快改革步伐，力争取得新的突破。

　　国务院关于户籍制度改革的定位和构想体现了国家对自身责任的认识。在中国，就国民个体层面而言，真正关系到千家万户的“基本制度”就是户籍制度，大量的社会福利和公共服务的配置都或明或暗地同户籍制度相挂钩。

　　客观地说，在中国追赶世界发达国家的过程中，户籍制度发挥了吸纳农村资源，积聚国家力量的作用。而今日户籍制度改革之所以提上议事日程，首先是因为中国的发展遇到了瓶颈，不突破城乡二元结构及其导致的不公平，中国不是找不到新的发展动力，而是任何动力都无法在现有户籍制度框架内得到释放：当亿万农民被束缚于土地的时候，拉动内需是不可能的；当2亿多农民工被拒绝给予完整市民权，城镇化就是舍近求远，要想同工业化齐头并进就绝无可能；当在城市中的农村务工者及他们的子女继续既回不了农村的家，又进不了城市的门的时候，中国新一轮体制改革的利益格局调整就无法实施到位。户籍制度及其造成的不公平已成为中国社会进一步发展的结构性障碍，破除不公平的户籍制度的束缚已经成为社会共识。

　　然而，对于任何一次重大的体制性改革来说，共识的达成是重要的，但又是不够的，因为在共识成为共同行动，新的制度成为现实的过程中，有两个问题必须得到有效解决，其中一个是利益，另一个是能力。

　　户籍制度不但内含了复杂的利益关系，而且是一项在国家层面上加以设计和实施的制度，没有国家的政治决策，任何一个地方的单兵突进都不可能奏效。从这个意义上说，郭声琨要求“强化顶层设计”，完全可以理解为国家已经充分认识到整体改革户籍制度的必要性和可行性。

　　鉴于户籍制度改革实质上就是社会福利和公共服务的资源配置体系调整，按照公共政策“推出容易退出难”的规律，在城乡二元结构逐步并轨的过程中，在公民权利上，“就高不就低”，即农民向市民看齐，而不是相反，将成为基调。这笔转型或并轨的成本由谁来支付，自然成为户籍制度改革在操作层面的首要问题。强调“顶层设计”在这个意义上，就是强调国家的责任，各个城市所能起到的主要是配合作用。在全国城乡之间、地区之间存在巨大落差的情况下，地方单方面的积极性有可能遭遇公共资源供不应求的窘境。

　　所谓能力不但涉及现有的城市公共秩序管理，涉及财政性公共资源的分配，而且涉及对改革过程本身的管理。作为中国基本制度的户籍制度牵一发而动全身，突然放松管制，大幅度降低门槛，完全可能遭遇“期望与实效”之间的赛跑：越是放松，对放松的尺度的期望越高，局面最终可能走向失控。中央为什么提出“城镇化”而不是“都市化”，内涵了阶梯式开闸的策略，由同农村和农民最为接近的、城市化水平最低的城镇开始，而不是从大都市开始，就是为了有效实现对“期望”的管理。这里最大的问题是，城镇化不能成为保留大都市的封闭状态、维护城乡二元结构之极端表现的权宜之计。改革需要考虑能力的刚性约束作用，但能力只能随改革而不断提高，而不能成为改革的障碍。

　　在这方面，本身各方面能力比较强的地区，更应该树立“全国一盘棋”的态度。在全国推进户籍制度改革的进程中，积极探索，主动提供做法和经验。