制定国有资本战略布局法 事前规范国企行为

　　“市场经济本质上是法治经济。”日前，金融四十人论坛发布《建设法治的市场经济》课题报告(以下称“报告”)。报告指出，没有任何一个国家可以在法治长期缺乏的情况下，实现经济的可持续发展。

　　报告认为，由于法治建设滞后，我国经济呈现很明显的“半市场化”特征。法治不完善带来的最主要问题包括，民营经济发展受限，市场配置资源作用受限以及市场主体缺乏稳定的安全预期等。

　　报告建议，中央出台一份关于社会主义法治国家建设若干问题的决定，统一把握法治国家建设方向。

　　法治建设尚不完善

　　报告认为，法治的市场经济之下，不论市场主体的身份、地位、规模、影响，主体同权、权利平等，都是一条基本原则。

　　不过，由于法律制度尚不够完善，作为市场主体，我国民营经济的发展却仍旧面临限制。

　　目前，民营经济在吸纳就业和税收贡献方面已占有相当大的比重。国家为进一步鼓励民营经济发展，曾先后发布两个“36条”，鼓励民营资本进入能源、铁路、电信、城市公用事业等垄断性行业。

　　但在实践中，各种“玻璃门”、“弹簧门”等现象的存在，却使国企垄断地位难以撼动。同时，尽管我国的垄断法已颁布实施数年，但关于打破行政性垄断的相关规定因为缺乏有效的执行机制，使得行政机关各种对竞争的限制性规定无法被纠正。

　　与此同时，市场在资源配置中的作用发挥也受到制约。

　　报告指出，政府职能转变不到位，越位、缺位、错位现象并存；市场、社会、国民等，与政府有关的基本关系不顺畅；政府组织结构不合理，决策、执行和监督之间缺乏制衡等，这些目前是影响市场资源配置作用发挥的突出问题。

　　与此相对应的是，面对政府错位、市场不完善，企业和公民寻求权力救济的渠道也并不通畅。

　　报告指出，法律实施过于依靠政府，立法过于注重采取行政强制措施、行政处罚措施纠正违法行为，没有为市场主体通过民事诉讼和行政诉讼程序维护自身权利、维护市场正常运行秩序留下充足空间。同时，法院立案难、执行难，审判不独立，公民的正常诉讼权利得不到应有保障。

　　加强事前规范和控制

　　针对目前市场经济发展中促进公平竞争的问题，报告提出进一步完善法律制度。

　　报告建议通过制定《国有资本战略布局法》，对国有资本投向的行业和领域进行分类，划分为完全垄断、允许进入、限制进入、禁止进入四类，并对国有资本的进入形式与行为规范予以明确，保障公平竞争。

　　目前《企业国有资产法》的立法目的与制度设计主要都是围绕国有资产的保护，对于国有资本布局以及国有企业与其他所有制企业之间的公平竞争行为规范，目前的法律没有任何涉及，无法解决国企垄断问题。

　　制定《国有资本战略布局法》，可以弥补当前的立法漏洞，从事前规范国企行为，促进公平竞争，并实现事前控制机制与反垄断执法事后控制机制之间的有效衔接。

　　报告同时提出，《反垄断法》应明确第七条的适用范围包括国有企业，并对其经营活动采用行业监管与反垄断执法双重管理体制，涉嫌垄断行为由反垄断执法机构集中管辖；并且通过扩大行政诉讼受案范围的方式，将行政性垄断行为纳入行政诉讼受案范围。

　　在理顺政府与市场关系方面，报告提出的建议之一是深化行政审批制度改革。

　　截至目前为止的行政审批制度改革，主要聚焦在现有项目的调整与废止方面，有其现实性与合理性。但是，行政审批制度改革其实既涉及到存量审批项目的废止与调整，也涉及到后续增量审批项目管理两个方面的任务。

　　报告提出，针对前者应从机动车年检、投资核准等与民众生活、企业经营密切相关的重要审批项目入手；针对后者则应考虑建立专业常设机构，使事后解决与事前控制相统一。

　　从国际范围看，不少国家尝试设立了由法律专家、经济专家、管理专家共同组成的专业机构，对不同政府部门的监管措施进行成本效益分析，探索实现有效的事前控制。

　　“事前控制永远比事后解决更为有效、合理。”报告指出，有必要在国务院设立一个常设的权威机构，并整合相关的宏观政策职能，逐步实现行政审批制度改革从事后解决向事前控制的转变，提升政府管理的科学化水平。