广东争取增加地方对税收的共享比例 充实地方财力

　　2012年广东省实现地区生产总值5.71万亿元，同比增长8.2%，经济总量位列各省第一。但2013年广东省两会上，却笼罩着浓重的“忧患意识”，因为总量第二的江苏赶超势头迅猛。

　　论财政收入，广东也是第一大省，2012年地方公共财政收入完成6228亿元，而第二位的江苏，去年其地方财政收入为5860亿元。

　　不过，人口第一大省的广东，其人均财政收入和支出，都未达到全国平均水平。因此省人大代表不少呼吁，应加快财税体制改革。

　　营改增背景下，业界普遍认为现行财力安排为一过渡性政策，未来财力分配格局有待调整，广东省对此有何诉求？

　　目前广东债务状况如何，对现行投融资体系，有何建议？如何保障各级财力支出，“省直管县”在广东进展如何？财政收入增速下滑的背景下，完成“十二五”目标是否有难度，如何平衡财力？就此，本报记者近期采访了广东省财政厅厅长曾志权。

　　争取增加地方共享比例

　　《21世纪》：目前营改增也在广东进行试点，目前来看对广东经济带来什么影响，试点效果如何？营改增使得地方失去了主体支撑税种，但另一方面中央又强调“建立地方税体系”，从广东自身经验出发，对此有何建议？

　　曾志权：我省于去年11月1日正式启动“营改增”试点，实现了“10月领购发票、11月正常开票、12月正常申报”的预定目标。

　　截至目前，我省(含深圳)共约22.52万户纳税人，纳入“营改增”试点范围，其中一般纳税人3.91万户，占17.36%，小规模纳税人18.61万户，占82.64%。试点企业税负总体持平或下降面达到95.03%，总体减税效果初显，总体情况良好。

　　根据现行财政体制，增值税属于中央和地方共享税，营业税属于地方税。“营改增”试点期间，规定原归属试点地区的营业税收入，改征增值税后仍归属试点地区，税款分别入库。因试点产生的财政减收，按现行财政体制由中央和地方分别负担。

　　上述属于试点过渡性政策安排，随着试点的地区和行业的逐步扩大，调整现行财政体制是改革的制度性安排。我省将积极向国家提出有关意见建议，争取增加地方对相关税制的共享比例，争取充实地方财力，保障地方财源。

　　党的十八大提出了“构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度”的目标任务。构建地方税体系，是加快财税体制改革、健全中央和地方财力与事权相匹配的体制的重要内容，是理顺政府间财政关系、加快转变政府职能、推进基本公共服务均等化的重要手段。我省经济总量大，但区域和城乡发展极不均衡，人均财政支出水平低，推进基本公共服务均等化压力大，加快构建地方税体系对我省来说极为迫切。

　　制定融资平台规范

　　《21世纪》：正在进行中的城镇化，意味着有大量公益性项目需要资金投入。广东目前债务状况如何？在政府投融资体系的建立过程中，广东有什么经验，有何建议？

　　曾志权：从全国范围来看，我省债务风险控制得较好，债务规模与经济财政发展水平基本适应。2010年经审计部门审计，我省债务率(债务余额/综合财力)为64.22%，低于全国平均水平(70.45%).

　　近年来，我省逐步建立和发展起政府投融资体制。特别是2008年下半年以来，为应对国际金融危机，我省加大了对基础设施和民生项目的投入力度。

　　我们将财政投入和金融杠杆有机结合起来：通过建立政府融资平台，以银行贷款、企业债券、银信政合作等多种方式筹集资金，支持道路交通、市政基础设施、农田水利等公益性重点项目建设。融资平台的建立，很好地解决了地方扩内需、经济发展中碰到的资金瓶颈问题。

　　同时，我们也很重视规范融资行为和对资金的监管，主要针对省级融资平台，制定了一系列操作规范。一是对融资情况和财政承受能力进行了测算。以财政承受能力，作为确定融资规模的重要依据，实现融资规模与还款能力相适应。二是制定资金管理办法，规范融资资金管理。三是大部分融资资金参照财政性资金进行管理，分年滚动安排，按程序审批后集中拨付使用。四是省级实行以“共管账户”形式管理融资资金。省财政厅与融资平台主管部门对共管账户实行“联合印鉴”管理，省财政厅以“代管资金”的模式设账和核算，共管账户资金需经省财政厅审批加盖印鉴后方可拨付，确保资金的安全使用。

　　为进一步规范政府投融资体系，促进地方经济平稳较快发展，我们建议中央在以下两方面加强对地方建立和完善投融资体系的指导和支持力度：一是建议建立政府投融资平台风险防控评价体系，明确投融资平台风险控制标准和规范管理的操作办法等。二是建议银行等金融机构对融资平台项目分类灵活处理，对符合条件的公益性融资项目和融资平台公司自身经营性项目，按正常程序发放贷款。

　　增收目标可完成财力保重点

　　《21世纪》：广东作为沿海省份，比较早面临产业转型的问题，去年广东地方财政收入同比增长12.96%，其中税收同比增长11.6%，地方财政收入与税收收入同比增速都出现下滑。您如何看待这个下滑的现象？

　　曾志权：2012年，广东省地方公共财政预算收入和税收收入增速分别较2011年下降9.1和8.0个百分点。财税收入增速下滑，主要有三方面原因。一是经济增速放缓。去年省里各项主要经济指标增速都有所放缓，其中地区生产总值、规模以上工业增加值、固定资产投资、进出口总额增幅同比降低了1.8、4.2、2.1、8.7个百分点，影响了增值税、营业税等主体税种的增幅。二是受结构性减税政策影响，如提高个人所得税免征额、“营改增”试点等，拉低了财税收入增幅。三是省财政出台了一系列减轻企业负担的政策，来扶持实体经济发展，如减免缓征37项行政事业性收费等。

　　虽然去年我省财税收入增幅有所下滑，但随着稳增长、转型升级政策的推进，经济筑底回稳的迹象也开始显现，财政收入增幅自去年5月份以来已逐月回升。

　　我们相信，在经济继续保持稳定增长的情况下，全省财政收入增幅也将保持适当的区间，可以实现“十二五”期间年均增长12%的目标。

　　《21世纪》：在省两会期间，您曾提到广东2013年能重新调度安排的资金不多。珠三角要发展，粤东西北也需平衡，预算盘子有限，如何安排资金？

　　曾志权：今后几年财政收入增速将趋于平稳，从高速增长阶段向中速甚至平缓增长阶段转变，通过收入高速增长增加财力来支撑新增支出的格局难以为继。在新形势下，财政预算管理工作也面临着新的挑战。

　　为此，2013年省级预算编制坚持有保有压，继续压缩一般性支出，重点保民生、保发展，促均衡，做到了“四个突出”。

　　一是突出民生优先。2013年，全省财政民生支出预算5367亿元，占公共预算总支出比重达71%，同比提高5.2个百分点。各项法定支出得到有效保障，就业、教育、三农、生态保护、社会保障、医疗卫生、科学技术等重点支出，同比增长10%以上。其中，省级新增财力用于民生的支出达74.56%。2013年省财政将筹集592亿元落实十件民生实事，比2012年增加146亿元，增长32.7%。

　　二是突出促进转型。省级预算安排产业发展、科学技术、商业服务业等“调结构”重点领域的支出，达到163亿元。如，推进产业转移和欠发达地区产业园区发展专项资金等31.35亿元，用于鼓励珠三角地区企业加快向东西两翼和粤北山区转移等。

　　三是突出均衡发展。省级新增财力继续向基层、欠发达地区、重点区域倾斜，今年共安排对市县的税收返还及转移支付补助1685.42亿元，同比增加106.29亿元。其中，包含对市县的税收返还及财力性支付补助1223.72亿元，以及教育、农业、医疗卫生、社会保障等专项转移支付461.71亿元。

　　四是突出强农惠农。安排农林水投入196.43亿元，同比增加22.59亿元，增长13.25%，用于发展现代农业、农村综合改革、基础设施建设等。

　　“双轨制”运行的“省直管县”

　　《21世纪》：广东在试点“省直管县”上目前进展如何？“省直管县”相比原来按行政级别分层管理，是否有明显优势？“省直管县”是否未来财税体制改革的方向？

　　曾志权：广东省从2004年开始探索财政管理的“扁平化”，现已逐步形成了介于“市管县”和“省直管县”之间的“双轨运行”体制。目前，省财政已直接对到67个县市，在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，实现了省与试点县市在财政上的直接联系。

　　2009年，我省制定了省直管县财政改革试点方案，当年对既属于财政部规定试点范围的“粮食、油料、生猪生产”大县，又属于广东省主体功能区规划中的生态发展区域的县市，实行了完全意义的省直管县财政体制。

　　“省直管县”相比按行政级别分层管理，具有以下明显优势。一是信息更畅通。省财政下发文件、开展业务活动、召开会议和组织培训等，与试点县市直接联系；试点县市报送材料、申报项目和反映问题，均可直接上报省财政。这确保有关政策的落实，也有助于省准确地掌握试点县市有关情况。二是资金拨付更直达。省财政补助资金直接分配和下达到试点县(市)，减少了资金调拨环节，节省了资金在途时间，避免滞留截留，能使补助资金快速到位，进而提高了财政资金的使用效率。三是县级财力保障更加到位。理顺了地级市与试点县市财政收支划分关系，清理核定各项补助和上解基数，使得地级市不能从试点县市向上集中财力，也不能向下转嫁出资责任。另一方面，明确地级市要继续对所辖试点县市在财力上予以支持，帮助试点县市加快社会经济各项事业发展。

　　我们认为，“省直管县”财政改革，可以更好地发挥省在政策上、财力上支持欠发达地区发展的效果。

　　《21世纪》：另外，广东跨级别进行省保县、市保镇、县保村，这样一个策略，是出于什么考虑？

　　曾志权：从2010年开始，广东省采取“省保县、市保镇、县保村”的隔层保障形式，为基层政权和组织供给“底线均等”的基本公共服务，提供必需的财力保障，主要是基于以下两方面的考虑：

　　一方面，能缓解欠发达地区基层政权组织运转困难的现状。目前粤东西北地区发展相对落后、基层财力薄弱，仅凭省级财政加大支持力度是不够的，需要省、市、县三级财政一起努力，承担其相适应的保障责任，共同推进基本公共服务均等化。

　　另一方面，有利于明确各级财政的保障责任。一是“省保县”，从现实情况看，县级财政承担的支出责任最重，省财政具有平衡全省财力的职能，进而有动力加大对县市的保障力度；同时，这也是符合财政管理扁平化的趋势。二是“市保镇”，相比县级，镇乡财政支出较小，而市级财政实力相对较好，市级财力与镇乡匹配比较合适；同时，保障所辖镇乡政权运转，也是市级政府的事权之一，通过“市保镇”有利于落实责任。三是“县保村”，村级组织最贴近基层，从地域分布情况来看村与县(市)联系最紧密，由县保村方便因地制宜地制定政策。

　　《广东省财政支出绩效管理办法》即将出台

　　《21世纪》：有专家指出，财政预算资金绩效考评是一个很困难的事情，广东在这方面有什么经验？

　　曾志权：财政预算资金使用绩效评价是一个世界性难题，西方国家探索了50多年，也没有一个形成公认的科学体系。我省从2003年起率先在全国启动绩效评价试点改革，取得了一定的经验和成效。

　　一是制度先行。2004年，我们联合审计、监察和人事等部门印发《广东省财政支出绩效评价试行方案》，规定了绩效管理的原则、范围、程序办法、指标标准以及工作责任等。后又针对各类专项资金，针对内部协调、工作流程、操作规程、评价范本等，出台了相关具体规定。目前，我们正争取以省政府名义出台《广东省财政支出绩效管理办法》，构建更完整的绩效管理制度体系。

　　二是完善指标体系，构建信息系统。一方面，构建指标体系。我们组织了有关专家和研究机构，梳理出绩效影响和表现因素的主要内容，设计了统一的评价指标体系，由3个一级指标，9个二级指标，15个三级指标构成，涵盖投入、过程、产出和结果等内容，实现了项目横向、纵向绩效的比较分析。另一方面，初步建成了全省共享的绩效管理信息系统，与预算编制、执行系统相衔接，利用信息化技术科实现预算全方位、全过程的覆盖。

　　三是建立多元化的绩效评价机制。既有主管部门和资金使用单位常态化的绩效自评，也有财政部门针对重点项目的评价，还有第三方机构评价——多种评价模式互成体系，能比较全面地反映预算支出效益。

　　四是拓展绩效评价覆盖面。从对个别项目，延伸到对所有一定额度项目绩效评价；从事后，延伸到全过程绩效管理；从对项目支出，延伸到对部门绩效评价；从财政支出，延伸到政府效能绩效评价。

　　五是培育第三方评价机构。一方面扩大第三方评价机构的遴选范围，将有资质、素质高的第三方机构纳入绩效评价业务委托范围；另一方面通过业务委托，在实际操作中提高第三方机构的素质水平。同时，在制定方案、设计指标、规范操作流程等方面，我们也会指导第三方机构以提升他们的工作质量。

　　六是调动各方积极性。发挥预算部门作为绩效管理责任主体的作用，充分调动其改革积极性；加强与人大、政协、审计、监察、人事等监督部门沟通，形成工作合力，扩大绩效管理的公信度和影响力；广泛宣传绩效管理改革有关情况和成效，提高公众的认知度，形成良好的社会舆论氛围。