别期望“新土改”一蹴而就

　　2014年12月22~23日，中央农村工作会议在京召开，研究依靠改革创造推进农业现代化的重大举措，全面部署2015年及今后一段时期农业和农村工作。

　　这其中，土地制度改革备受关注。瞭望智库土地与房地产研究中心、瞭望智库宏观经济研究中心为此召开圆桌论坛，四位瞭望智库研究员对宅基地制度改革、农村集体经营性建设用地入市、征地制度改革及土地财政转型等难点、热点问题进行研讨。

　　瞭望智库认为，土地问题利益复杂，牵一发而动全身。土地制度改革不仅要解决不断蔓延的违约用地、违规占地、违法卖地、暴力征地的问题，更要减少群众矛盾、治安冲突，促进经济平稳健康发展，从根本上解决贫富差距、两极分化等社会公平问题。

　　因而，社会各界特别是各类投资者，应该正确认识农村土地制度改革前景，准确把握农村土地制度改革带来的红利以及风险。

　　与此同时，瞭望智库认为，随着中国经济进入新常态，农村土地制度改革的推进也面临着更加复杂的局面，审慎稳妥推进理应是执政决策的大原则。各级地方政府需要严格遴选试点地区，遵循“可复制、能推广、利修法”原则，大胆实践，科学分析，审慎稳妥推进各项改革。

　　宅基地闲置与流转悖论待解

　　随着社会经济的进步，宅基地这一农民生产、生活的重要要素所具有的功能，正逐渐由过去承担的生活保障向财产功能转变，要求允许宅基地的流转、交易和抵押。因此，近年来宅基地制度改革的呼声越来越高，也是本轮新土改的一项重要内容。

　　王玉光：我们现在看到广大农村地区大量宅基地闲置，房子一年四季都空着，大多数人都到城市里打工了。但为了保障农民不流离失所，宅基地一直实行无偿分配的制度，这是农民的一种社会福利，并严禁城里人到农村去买宅基地建房。但这同时卡死了农民仅有的这一块不动产实现财产性收入的权利。

　　推进宅基地有偿使用和入市流转都是改革的大方向。但目前看来，试点改革所能突破的就是宅基地的有偿使用和退出制度的建设。

　　兰亚红：宅基地入市的好处是显而易见的。可以激活农村土地资源，缓解城市建设用地紧缺的局面；可以保障农民公平享有土地增值带来的收益，保障农民权益，推动城乡统筹发展；还有利于促进土地节约集约利用。

　　但宅基地入市同样存在风险。如果允许宅基地入市，城市远郊最弱势的农民可能最愿意，但当前大多数城市为城市居民提供最基本的公共服务和社会保障还存在资金难题，流转宅基地的农民大量进城后，有可能成为“流民”。

　　慈冰：从目前的宅基地改革的方案看，并未寻求到一个平衡点。

　　兰亚红：应该是这样的，各界还有很多争议。短期来看，宅基地入市不会有大的突破，还是会被限定在本集体经济组织内部成员间流转。在“退出”这块可能会做一些文章。比如，退出的宅基地经集体经济组织回购后，有可能可以转为集体经营性建设用地入市。这样的话，实际上还是给未来宅基地入市留下了窗口。

　　慈冰：这里还有一个问题，如何界定闲置的宅基地和自愿退出的宅基地，宅基地转性为集体经营性用地的价格如何确定、怎样更改？

　　更重要的问题，不希望农民变卖宅基地而变为“流民”虽是共识，但在实践中，我们不应忽视农民个体理性选择的权利，以及自由配置资产的权利。换句话说，不理性卖房卖地的情况只是少数，如果财产权益真正给到农民，愿意持有并留给子孙的信心会更强。现在之所以有闲置荒废的情况，就是不能真正体现市场价值，农民处置起来才会很随意。这只是我个人的观点，还需要科学的分析和实践检验。

　　史晨：土地改革的一些基础工作还未完成。比如，国土部对农村集体土地所有权确权登记发证任务已基本完成，后面还要做承包地的承包经营权、宅基地使用权的确权到户。从测量角度看，需要清理大数量的零碎地块、指认边界等，都是非常费时费力的工作。

　　而且，很多地方政府对确权改革并不太积极，确权需要干部下乡，但现在下乡补贴减少了，有些干部根本不愿意下去。除了干部补贴外，村民误工费也是一块，支付给测量公司的测量费用更高。

　　王玉光：试点工作非常重要，会审慎稳妥地向前推进。遵循试点经验“可复制、能推广、利修法”的原则，预计试点会选择已经完成宅基地确权登记、具备传统农区典型特征、农村集体经济组织较为健全以及管理制度较为规范的地区。国家已经批准的各类改革试验区、示范点等预计会优先获选。

　　农村集体经营性建设用地入市误区

　　农村集体经营性用地入市改革争论最多，即便时至今日，在学界仍然有不同的观点。以北大教授周其仁为代表的一部分学者从经济学的角度出发，认为建立城乡统一的建设用地市场势在必行；而以华中科技大学教授贺雪峰为代表的一派学者认为，要谨慎推进，防止土地食利阶层再现。

　　王玉光：从十七届三中全会和十八届三中全会的《决定》都可以看出，农村集体经营性建设用地入市是大势所趋。

　　兰亚红：还应该加四个字：大势所趋，谨慎向前。

　　慈冰：有一个问题，农村集体经营性建设用地的概念还是含混不清的。“农村集体经营性建设用地”这么长的名字，很多人最开始的时候都搞不清，直接笼统地称为农村集体建设用地。更有人把它混同于农用地流转入市。这是需要明确的。

　　王玉光：农村集体建设用地主要有四种类型，一是农村居民住宅用地，即宅基地；二是乡镇村企业用地；三是乡镇村公共设施和公益事业建设用地，如村部、会场等用地；四是违法的集体建设用地。

　　我们说的农村集体经营性建设用地，目前主要指的是乡镇村企业用地。从全国土地二次调查数据看，这部分用地约占农村集体建设用地总量的10%，大部分是1998年《土地管理法》修订之前获批的。因此，首先入市的也应该是指农村乡镇村企业用地。

　　慈冰：我还是有一个问题。乡镇企业土地是集体经营性建设用地，可以入市，那集体公共设施、公共用地能否可以直接进入市场？之前说宅基地可以变性，那能否变为集体经营性建设用地进入市场？关键是，集体经营性土地如何理解，是现状用途还是调整后的用途？

　　史晨：我期待更进一步的改革。如果可以允许农村集体经营性建设用地自由买卖，甚至农地转非过程中可以在征收相应土地增值税或所得税基础上实现自由交易，那么地方政府零地价、负地价工业招商的情况就可以马上得到有效遏制。

　　兰亚红：我觉得不能这样理想化。农村集体经营性建设用地入市既有红利也有风险。

　　改革红利主要体现在，可以盘活粗放利用农村集体建设用地，可以缓解建设用地后备资源不足的矛盾；风险则在于，会加大土地征收难度，冲击国有土地市场，甚至会因为土地增值收益的分配不公引发新的矛盾。

　　具体到农村集体经营性建设用地入市上，改革大方向应该按照存量优先、增量补充的原则顺序入市。也就是从试点期间农村集体经营性建设用地入市，到中期农村其他存量建设用地入市，再到远期规划为建设用地的农用地入市，要一步一步来，不能一蹴而就。

　　征地制度改革会否影响经济发展

　　征地制度改革呼吁了很多年，这也是土地制度改革中迫切需要推进的一项改革制度。目前改革的大方向已定，也广被认可，就是缩小征地范围，非公益性征地逐步退出，使用集体经营性建设用地。但是改革承担着多项目标，推进依然很难。

　　慈冰：十七届三中全会、十八届三中全会都对征地制度改革提出明确要求。一是要严格界定公益性和经营性建设用地，二是要逐步缩小征地范围，三是要完善征地补偿机制。缩小征地范围，规范征地程序，完善多元化的征地保障机制，兼顾国家、集体、个人土地增值收益分配机制，是征地制度改革的大方向。

　　兰亚红：究竟什么是公益性？《宪法》和《土地管理法》虽然强调了征地的前提是“公共利益”，但并没有对“公共利益”作出明确界定。如何清晰地界定公益性用地和非公益性用地一直是争议的焦点，也是改革的难点。

　　其实我觉得，目前如何界定公益性还是非公益性已经不是征地制度改革的障碍。征地制度改革的问题在于，既要有利于满足经济社会发展用地需求，又要保障被征地农民的利益。国土部多年来一直是“保耕地”和“保发展”并举，如今又加上了“保权益”，多重目标下，改革的难度可想而知。

　　非公共利益用地退出征收范围是大势所趋。但是短期看不能一步到位，能作的改革突破主要是在征地补偿标准上，采取在征地补偿安置费中足额单独安排发放被征地农民社会保障资金、在土地有偿使用收入中划出一定比例用于被征地农民安置等做法，减少征地矛盾。

　　史晨：按照改革的大方向，毫无疑问，非公益性用地要退出征地范围。但是在国家整体经济依然坚持稳中有进的大基调下，为了保障基础设施建设和大项目建设的用地需求，进一步征地将不可避免。因此，征地制度改革兼顾多项目标，必须要谨慎稳妥地向前推。

　　土地财政转型势在必行

　　土地财政是个老话题，多年来无数专家一直呼吁要扭转中国式的土地财政局面。新一届中央领导集体上台后，推行一系列体制机制改革，比如财税体制改革、地方政绩考核机制改革，这些正是治理土地财政所必须要推动的基础政策。

　　王玉光：土地出让金收入是我们城市建设资金的一个重要来源。但到了今天，随着整个房地产行业的萎靡，绝大多数城市卖地收入大幅锐减，土地财政已经不可持续。即便房地产行业还有10年发展期，但绝对不会像过去那样跳跃式增长，因此绝大多数城市的土地市场也不可能再有过去的辉煌。并且，过去10多年来，大部分城市的土地资源已经被大量透支，继续靠卖地经济寻求快速发展也不现实。

　　史晨：国务院日前正式对外发布了《不动产登记暂行条例》，还有正在努力向前推动的房地产税立法，这些都是为土地财政转型打基础的工作。

　　王玉光：那么土地财政转型到底怎么转呢？在瞭望周刊社《财经国家周刊》和《国家城市评论》筹备组主办的市长论坛上，厦门市规划局局长赵燕箐讲了一段话挺有意思，也值得我们深入思考。

　　他说，整个土地财政政策使得地方政府大部分收益都来自增量，甚至存量不足都是拿增量来补，不卖地的话现在这些老城的基础设施用什么来维护？过去40年的工业用地今天能不能拿来搞住宅建设，这是可以提高价值的，但是恰恰在现实操作中非常困难，因为涉及土地改变用途，谁敢改？改了，审计就来查你。

　　我想，这些问题都说明，土地财政转型是伴随着土地制度改革一起向前推进的。土地制度改革谨慎稳妥的向前推，同时说明土地财政转型也需要时间缓冲，不可能一下子“掐死”，因为转型所需要配套的制度改革包括土地制度改革、财税制度改革、央地事权责任改革等，都还需要时间。

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