内贸流通体制改革再启动

　　摘要：刘海飞称，这次内贸流通体制改革，将超越以往仅涉及内贸自身发展的局限，强调贸易服务经济全局的基础性、先导性定位。

　　中国商业联合会(下称“中商联”)1月8日在京发布的最新研究报告建议，改变内贸流通行业管理由内贸行政部门独家承担的局面，建立“五位一体”的内贸行业治理结构。同时在试点城市完善地方流通法规的基础上，对国家层面的内贸流通法律抓紧填补缺项。

　　30多年的流通改革未完成

　　在中商联当日召开的2015年中国商业十大热点展望新闻发布会上，中商联专务、中商商业经济研究中心研究员刘海飞介绍，我国国内贸易包括消费品和生产资料购销业，即商品的批发零售，也包括商贸物流、拍卖、典当、餐饮、住宿等生产生活服务业，是一个多行业的庞大体系，而按照业内约定俗成，流通业与国内贸易行业在概念上等同。

　　1992年原国内贸易部成立之前，内贸流通主要分属原商业部和物资部管理，流通体制改革也由两个部门在生活资料(包括生活服务)与生产资料(包括生产服务)两大流通领域各自推进。

　　原商业部系统的流通体制改革起步较早，但最初的改革如1979年开始的农副产品提价、开放城乡集贸市场、允许个体经营商业等，仅是商品购销政策和经营政策的局部调整，并未从根本上触动原有的国合商业计划经济流通体制。

　　全局性的商业流通体制改革始于1984年，当年的国务院92号文件对商业流通体制改革作了全面部署，之后国务院又于1986年发出国发56号，1987年发出国发55号两个文件，对各项商业改革的目标及政策加以补充、重申和细化。

　　历经八十年代至九十年代初期十年的流通体制改革，计划经济的指令性流通体制被完全冲破，市场机制配置资源的自由流通体制初步形成；市场上的商品和服务不断丰富，买方市场逐渐成为常态；流通行政管理也彻底实现了政企脱钩，不再直接管理系统内企业，而是面向全社会流通业实施行业管理和公共服务。

　　“当然，这一段流通体制改革在有些方面并未实现初衷，也付出了一些社会代价，留下了一些历史遗憾。”刘海飞介绍，进入新世纪以来，国务院就内贸工作又下发过几个文件，主要有2005年的国发19号文件和2012年的国发39号文件，对行业进步产生了一定的积极作用。

　　但鉴于当时的经济形势和发展任务，这两个文件也包括2014年10月国务院办公厅对内贸工作所发的文件，其主要内容是指导并促进流通产业加快发展，解决流通发展面临的主要困难，而对内贸流通体制这类上层建筑改革问题涉及不多。

　　十八届三中全会《决定》提出“推进国内贸易流通体制改革，建设法治化营商环境。”刘海飞认为，这标志着中央再次吹响了全面深化流通体制改革的号角，所提目标与中共十八届四中全会“依法治国”的主题相呼应，同时也准确体现出市场经济环境下政府在流通行政上的应有作为，抓住了影响国内流通健康发展的主要矛盾。

　　一些地方改革试点提速

　　刘海飞告诉记者，中央全面深化改革领导小组已将内贸流通体制改革的任务交由商务部牵头。为此商务部成立了专门的工作班子，对内贸流通体制改革工作从三个方面加以推进：一是梳理总结以往内贸流通体制改革的经验教训，借鉴国外先进的流通管理方法，以建设法治健全的营商环境为主要目标，形成内贸流通体制改革的总体思路。二是按照总体思路为国务院代起草内贸流通体制改革指导文件，上报国务院审改后正式发布。三是开展内贸流通体制改革试点。

　　刘海飞称，这次内贸流通体制改革，将超越以往仅涉及内贸自身发展的局限，强调贸易服务经济全局的基础性、先导性定位；将重点在流通主体、客体、载体及行业管理上依法立规矩；将加快推进政府内贸管理转变职能、搞好服务。

　　“考虑到中国国内贸易在立法上的缺失，此次法治化营商环境建设又是改革的主线即中心任务。”刘海飞介绍，商务部拟选择若干个有地方立法权的城市开展试点，要求每个试点城市选择1-2项条件较为成熟的改革内容重点突破，为面上的改革创造可资借鉴的经验。

　　根据时间表，试点周期一般为1-2年，难度较大的改革项目可酌情适度延长。改革的关键环节和最终目标，是在整个内贸流通领域基本理顺政府内贸行政与国内市场、与参预流通的企业、以及与涉商社团组织及服务机构的关系，形成流通领域各个主体依法参预流通治理，统一开放、竞争有序的内贸流通格局及法治化的营商环境，为中国经济转型升级和民生改善提供正能量和新动力。

　　刘海飞介绍，在商务部指导下，目前上海、南京、青岛、厦门、广州、成都、黄石等一批城市已经完成改革试点方案的起草，几个城市还赴京汇报试点方案并通过了专家论证。

　　刘海飞称，上海将自由贸易试验区的某些做法应用于本次流通体制改革，拟构建一个“市场决定、政府有为、社会协同”三位一体的现代流通治理模式；青岛的试点侧重于商贸流通的地方立法；厦门侧重于探索完善公益性流通基础设施；南京侧重于商务行政向行业组织让渡部分管理职能；成都侧重于理顺各政府部门流通治理的权责划分；广州的改革方案则突出了促进行业诚信自律及行业组织去行政化等内容。

　　“可以预见，2015年内贸流通体制改革的试点工作将在选定的城市全面展开，国务院关于内贸流通体制改革的指导文件也将适时出台。”刘海飞说，目前，由于这个改革文件仍在起草过程中，其所涉及的内容或要点均未披露，因而无以置评，但业内专家对此次深化改革仍充满期待。

　　建“五位一体”行业治理结构

　　8日下午，中商联就正在进行了内贸流通体制改革提出四项建议，包括：用法治理念统领改革方案的制定；把转变政府内贸管理职能作为此次改革的主要抓手；将推进政府内贸治理体系和治理能力的现代化，作为流通体制健全化和营商环境法治化的重要手段，并纳入流通现代化建设内容；改变内贸行政管理职能与权能不对称，微观越位与宏观缺位并存的局面。

　　刘海飞认为，应改变内贸流通行业管理由内贸行政部门独家承担的局面，建立“五位一体”的内贸行业治理结构。即在遵从相关法律的前提下，内贸行政的商政管理(含公共服务)、市场监管部门的执法管理、流通社团组织的自治管理(含行业自律)、内贸流通企业的自我管理、媒体及消费者等各方面的社会监督管理，划清各自职责，形成协同机制，使流通行业管理的决策、执行、监督、信息反馈有机统一，衔接紧密，提高管理效能。

　　其中，内贸行政管理仍是行业管理的决策核心，依法行使提供流通基础设施、制定规划规章及流通行业政策等法定职能；政府各相关部门执行统一的流通行业政策，在各自的专业领域依法履行职能；事务性、技术性的工作职能下放给行业组织或实行政府向专业机构招标外包，内贸行政部门对后者履行职能的情况实施指导监督。

　　“可先由试点城市通过修订地方法规，对‘五位一体’的内贸治理结构依法明确，在试点中改进完善总结经验后予以推广。”刘海飞认为，可按照“三原则”推进流通管理法治化，即法无禁止的流通主体即可为，包括流通主管部门在内的政府各部门不得干预；法无授权的流通管理部门不可为，一般情况下不出台管理性规定；法有规定的必须为，流通管理部门必须依照已有的相关法律规定出台管理规章，把流通管理中的法定事项管起来。

　　此外，中商联还建议在试点城市完善地方流通法规的基础上，对国家层面的内贸流通法律抓紧填补缺项，可先以行政法规的立法形式缺什么补什么，综合性的流通大法从长计议。今后，有关内贸流通的规范性文件逐步做到：直接引用相关法律法规或国家强制性标准中的条款，依法发文，推进政策管理法治化。

　　“内贸管理职能应逐步从管理社会流通行业向管理社会流通行为延伸。”刘海飞说，即商务行政部门不仅管理专门从事商品流通和提供服务的内贸流通行业，对所有进入内贸流通领域的经营主体、客体、载体和交易行为，只要属于市场机制和社会组织无法有效解决的事项，都应考虑以不同方式纳入内贸行政管理及公共服务范围。如工业企业的自销，其它非商务部管理的商品流通的某些共同行为规则等。刘海飞认为，这既是市场经济国家的普遍做法，也是继二十年前内贸行政转向对全社会流通行业管理之后，又一次“破茧成蝶”式的职能转变。

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