北京政治副中心初定河北保定

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　　据悉，河北环绕北京的13个县市有望使用北京010的区号，这是京津冀一体化的又一进展。此前，中央曾经提出建设“政治副中心”来分担北京作为政治中心的职能。据《财经》了解，京津冀三地已经达成共识，初步确定将河北省保定市作为“政治副中心”的首选地。

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　　京津冀一体化突围战

　　1+1+1=？

　　从数学的角度看，这是一道再简单不过的算术题。但若置于经济发展的范畴，答案则有多种可能。

　　“帕累托最优”被经济学家视为一种最为合理、有效的资源配置状态，而在区域经济发展过程中，人们更希望看到的是“1+1+1>3”的效果。然而，在我国过去数十年间，这种情况并不多见。城市之间、省份之间合作并非亲密无间，重复建设、发展失衡、粗放低效等依然存在。

　　“要着力加大对协同发展的推动，自觉打破自家‘一亩三分地’的思维定式，抱成团朝着顶层设计的目标一起做，充分发挥环渤海地区经济合作发展协调机制的作用。”今年2月底，习近平总书记在北京主持召开座谈会，再次就京津冀协同发展提出明确要求。去年5月、8月，他曾先后在天津、河北调研时特别谈及京津冀协同发展的问题并作出重要指示。

　　国家最高领导人如此关注一个区域的协同发展，这十分罕见。有鉴于此，不少专家将推进“京津冀一体化”视为经济改革的“一号工程”。

　　种种迹象表明，京津冀协同发展将在体制机制建设上迈出实质性的步伐。

　　虽然京津冀地缘相接、人缘相亲、地域一体、文化一脉，但因行政区划的一线之隔造成发展水平的悬殊差距。

　　在行政区内，各个地方政府依照行政边界进行产业布局和发展规划。这种基于地方利益和官员政绩考核为主要目标的行政区经济下，“各自为政”倒也不难理解。

　　未来，要使京津冀真正融为一体，除了推进政府行政管理体制改革，无疑更需要中央进行统筹协调。但京津冀“强政府，弱市场”的区域现状决定了仅凭市场之力恐难实现区域内部的协同。

　　因此，这也为政府“有形之手”和市场“无形之手”的有效配合提出新的要求。

　　高度

　　身为北京民营科技实业家协会常务副会长，朱希铎经常往返于京津两地，就在不久前，他曾组织陪同天津市宝坻区60多位企业家参观中关村科技创新展示。

　　据朱希铎介绍，他们协会有500多个中关村高新技术企业会员，一直希望与天津企业加强合作。“目前不是一家单打独斗做成事，而需要一起协作来完成。”朱希铎认为，对于中关村的不少企业来说，也面临在更大范围进行资源整合的问题，而这不仅是企业自身发展的需要，更是适应区域经济一体化发展的关键所在。

　　不过相较于这种企业层面的合作，外界似乎更乐于看到京津冀区域内的产业重构和产业转移，比如当前要求央企总部迁离北京的呼声就日渐高涨。而这也被视为是化解北京“城市病”、破解京津冀一体化痼疾的一个“良方”。

　　今年1月，北京市市长王安顺在政府工作报告中坦言，尽管北京已经成为现代化国际大都市，但在长期快速发展中，也积累形成了比较明显的“城市病”，“解决体制性结构性矛盾，缓解发展不平衡、不协调、不可持续的问题更为迫切。”

　　从目前来看，深入推进京津冀合作是未来发展的必然要求。现实情况是，要解决好北京的发展问题，就必须纳入京津冀和环渤海经济区的战略空间加以考量，以打通发展的大动脉，同时天津、河北要实现更好发展，也需要连同北京发展一起来考虑。

　　今年2月26日，习近平总书记在北京主持召开座谈会，专题听取京津冀协同发展的工作汇报。值得注意的是，在这次会议上，他专门就京津冀协同发展提出了7点要求。

　　根据华融证券分析师毕子男的观察来看，这是中央高层首次就京津冀协同发展提出顶层设计，同时也是首次将京津冀协同发展上升到国家战略高度。他认为，参照同为国家战略的西部大开发，预计将成立高级别的领导小组，负责制定规划、领导和组织规划的实施落实。

　　迫切

　　在国内区域经济的发展中，京津冀被外界视为继珠三角、长三角之后的又一重要经济引擎。尽管历经30多年的发展，但当下人们感受最深的是雾霾天气笼罩整个京津冀地区，让三地“同呼吸，共命运”，环境压力很大，而这绝非单个省、市所能解决的问题。

　　今年全国两会期间，环保部副部长吴晓青在记者会上透露，京津冀、珠三角、长三角是空气污染相对较重的区域。其中，京津冀空气污染最重，13个城市有11个排在污染最重的前20位，7个排在前10位，部分城市的空气质量重度及以上污染天数占到全年天数的40%。

　　“‘同呼吸，共命运’意味着我们只能去合作共赢，不能像以往那般汲取式的发展。”河北工业大学京津冀发展研究中心常务副主任张贵在接受新金融记者采访时表示，在环境压力下，除空气资源恶化外，水资源亦制约三地发展。“京津地区是全国最缺水的地区之一，虽然南水北调可以解决部分问题，但不能从根本上消除水资源匮乏现象。每年我们还需超量开采地下水，造成地表水污染和超量开采的问题，成为全国最大的漏斗区。这不单影响地面上的附着物、城市建设问题，也影响地下轨道交通。”他说。

　　显然，水、空气资源是影响京津冀经济发展的两个非常重要的因素，引发一系列生态安全和城市安全问题。而强大的环境约束和经济转型诉求令京津冀协同发展迫在眉睫，并上升为国家重大发展战略。

　　京津两地快速发展的同时，拥堵等大城市病如影随形。在南开大学滨海开发研究院副院长刘刚看来，大城市病的出现反映出当地人口、经济发展与环境间的矛盾。北京地区“非首都”功能的快速增长导致了人口的过度增加，经济发展和环境的矛盾越来越突出。

　　“更为重要的是，京津冀的协同发展将是引领中国整个经济转型和东亚地区合作的一个重要平台。”刘刚表示，乌克兰局势危机以后，东亚局势特别是东北亚局势已经发生微妙变化。在未来中日韩东北亚自由贸易区谈判中，京津冀区域的经济体量将非常重要，若达不到带动区域经济交流与发展的话，合作空间会十分受限。

　　突破

　　其实，早在上世纪80年代，京津冀区域合作即已提出，但是在长三角、珠三角经济圈快速发展的过程中，京津冀区域合作并不理想，尤其是与长三角、珠三角区域的经济差距不单没有缩小，反而有所加大了。作为京津冀区域合作的核心内容，京津冀都市圈发展规划编制多年而未出台更是折射出合作的无比艰难。

　　国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成向新金融记者回忆道，京津冀都市圈规划是“十一五”期间的重要内容，早在2004年发改委便启动规划编制工作，但没有如期出台。“编制难度很大，尤其是京津冀各自定位、空间布局等问题在规划布局中很难体现。同时各方均想在规划中表达利益诉求，三地中有的要加快发展、有的要加强保护，有的要产业转移，很难达成一致。”他说。

　　记者采访中了解到，京津冀都市圈的圈子范围也曾引发争议，出现了“2+5”、“2+7”、“2+8”、“2+11”等多个方案，即北京、天津加上河北省的多个地级市。据知情人士透露，当时河北希望把全省纳入其中，但最后还是没有达成一致。这次重提京津冀一体化，研究制定首都经济圈发展规划，圈子范围问题不可回避。

　　“阻力还是要看国家层面的决心，尤其涉及北京非首都功能的转移。”曾参与京津冀相关规划调研工作的刘刚表示，若单纯涉及北京市政府这一级，交由市场进行资源配置即可，但北京地区央企的转移本身就需要国家来推动。所以利益冲突主要还是行政方面，需要三地统筹规划。

　　可见，京津冀区域发展的相关规划难以出炉的原因在于利益格局，里面涉及如何合作共赢等方方面面问题。最主要的是，通过京津冀合作的抱团取暖促进整体发展，如何实现1+2大于3的效果。“难就难在利益分配上，京津冀三地的起点和资源禀赋不同，一个是国家首都、一个是北方经济中心、一个是农业和工业大省，这些合作的初始条件不同，各自追求的目标不一样，利益不一致，规划便难以推出。”在张贵看来，现在国家领导人明确提出各地要自觉打破“一亩三分地”的思维定式，抱成团朝着顶层设计的目标一起努力，实现京津冀区域经济协同发展。

　　“截至目前，国家层面尚未出台关于京津冀区域协同发展规划的正式文件，三地的功能定位、产业分工、城市布局、设施配套、综合交通体系等重大问题都缺乏明确、统一的规划，在操作层面也没有形成具体的实施措施。”毕子男认为，京津冀三地分属不同的行政辖区，地方政府出于本地区GDP及政绩的考虑，在吸引产业、投资、资源、人才等要素的时候，往往地区间竞争的成分大于合作。

　　同构

　　早在2012年11月，海通证券就曾发布报告警示，在港口密集、腹地高度重合的京津冀地区，在大宗商品的需求增长明显露出疲态的背景下，过度扩张产能，为将来可能发生的恶性竞争埋下隐患。

　　他们认为，京津冀地区的港口位置接近，尤其是黄骅港、天津港、曹妃甸、京唐港，彼此间距都在40海里以内，按照14节的平均航速计算，2至3 个小时即可行驶到相邻港口。由于腹地货源主要是能源种类(煤炭、铁矿石)，区域内港口逐渐形成了雷同的发展目标和类似的港口功能。

　　不过从2014年河北省政府工作报告来看，强化港口功能建设依然是一项重要任务。根据要求，河北省今年要加快沿海地区开放开发步伐，提升港口功能，完善集疏运体系，推动产业聚集。抓好曹妃甸港区LNG码头、秦皇岛港东港区、京唐港区集装箱码头等项目建设，继续实施黄骅港综合港区二期工程，力争三大港口通过能力突破9亿吨。

　　“目前竞争大于合作。这几个港口隶属于不同的行政管辖，合作需要在行政的推动下打破藩篱，不要怕自己的肥水流入外人田。不然哪个都搞不好。如果是深度合作，那么需要做功能性区分和业务的重新组合，以及各自参股控股投资，形成利益共享。而合作领域则可向仓库类、加工、展示等港口产业链延伸。”张贵称。

　　实际上除了港口，其他产业方面的同构化问题在京津冀地区也有着不同程度的体现。

　　2012年，东北大学一位从事区域经济研究的学者与他的两位合作伙伴专门针对京津冀区域1991至2010年间的产业结构演变趋势进行了定量测算。他们发现津冀两地的产业结构比重及其变化趋势都是非常接近的。具体来看，20年间，津冀两地的三产比重都有所增长，一产比重均显著下降，而二产比重也都变化不大，且两地的产业格局均一直为“二三一”型。

　　而在对2010年京津冀三省市37个制造业和京津地区14个服务业的数据分析后，他们进一步发现，三地主导产业的趋同问题还比较严重。具体来看，京津冀各自的主导产业分别有15、14和9种，其中主导产业趋同最严重的是京津地区，重合的主导产业多达9种，占北京主导产业的60%，天津的64%；其次是津冀地区，重合的主导产业也达到6种，占天津主导产业的43%，河北的67%。以津冀为例，两者重合的产业包括黑色金属冶炼及压延加工业、金属制品业等。

　　为此，他们认为，京津冀要对目前各自的发展目标进行整合，形成京津冀在区域经济一体化背景下发展目标上的共识，在此基础上着眼长远利益，根据比较优势与城市功能定位，共同确立可行、具体、详实的产业发展战略及规划，加强区域间的相互联合协作，以错位、互补式发展为目标，并建立有效的量化考核监督机制。而多位受专家接也认为，京津冀地区的产业同构主要源于禀赋因素和制度因素。

　　方案

　　试图通过行政区划重新调整来破解京津冀一体化难题一直是学者们考虑的一个重要方向，这当中就包括京津合并、大北京、设立直隶省和将河北“一分为五”等提法。

　　新金融记者注意到，一些学者曾建议，可以考虑将廊坊、张家口、承德划入北京市的范围，为北京科技教育能力的释放和水源保护寻求落脚之地；将唐山、秦皇岛和天津合并，构建统一的沿海产业带。在他们看来，这样不仅可以在现行体制下为唐山、廊坊、张家口、承德、秦皇岛的发展提供稳定的推动力，也会为北京、天津的发展提供可以作为的更大空间，还可以为全国各地的行政区划改革积累经验。更重要的是，可以最大限度地克服行政因素对京津冀一体化的负面影响。

　　不过这种方式，无疑需要考虑到对被合并方的积极性和创造性的损害，而且也欠缺考虑合并所需要的各种成本。从目前发布的消息看，一些学者认为，调整行政区划并不是主要手段。

　　在张贵看来，打破京津冀一体化的关键就是要架构新的组织机构来保障京津冀协同发展，这是最根本的。他认为有三套方案可供选择：一是维持现状，三地之间按照目前的情况运行下去；二是，在国务院层面上设立京津冀办或京津冀协调小组等来进行协调和发展；三是把三地完全可以整合一个行政区来发展。

　　“我倾向于第二套方案，成本相对小，效果比较好，当然最好的是整体合并，来一次性调整到位。”张贵说。

　　中国企业联合会经济学博士冯立果并不认同整体合并的看法。他对新金融记者表示，假设把京津冀都合并了，内部还是要重新划分行政区域的。而在现有行政架构上再增加一个行政层级，只会把问题进一步复杂化，“即便是行政区划调整，进一步缩小行政区划才是大方向，而不是扩大。”

　　值得注意的是，一些受访专家则比较看重行政管理体制改革对于促进京津冀一体化的作用，比如改革政绩考核制度等。如果没有那么强烈的保持GDP增长率的冲动，那么北京就容易把传统制造业转移到周边的一些地区。

　　显然，这也是未来推进城市定位、产业合理分工需要迫切考虑的一个方面。（新金融观察报）

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