上瘾的地方债盲目举债 成地方政府“经济鸦片”

　　去年年底，审计署数据显示，截至2013年6月底，全国各级政府负债超20万亿。据分析称，过去地方政府债务飞速膨胀既有片面政绩观的驱动，也有缺乏有效监管的放纵，在某种程度上，地方债已经成为各地政府的“经济鸦片”，欲罢不能。一些地方政府干部盲目举债，借的时候根本就没想还。

　　值得一提的是，两会期间，对于地方政府性债务，地方官员和审计署的口径一致：“地方债务风险，总体是可控的。”甚至有时，要获取“风险可控”这几个词都是奢望。

　　上瘾的地方债

　　去年年底，国家审计署公布的数据显示，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务20.69万亿元，负有担保责任的债务29256.49亿元，可能承担一定救助责任的债务66504.56亿元。其中，中央政府债务9.81万亿，地方债务10.88万亿。尽管“总体风险可控”，但仍指出存在局部风险，而这其中，市县级政府成为了债务规模最为庞大的集体(近10.9万亿元地方政府性债务中市级超过4.8万亿元、县级近4万亿元).

　　两会期间，对于地方政府性债务，地方官员和审计署的口径一致：“地方债务风险，总体是可控的。”甚至有时，要获取“风险可控”这几个词都是奢望。有些地市级主政官员一被问及地方债务的问题，往往脸色瞬变，甚至有的没聊完就匆匆离开。于是，“地方债”成为快速终止一场官员访问的最热关键词之一。

　　据中国青年报2014年3月12日报道，全国政协委员、审计署副审计长董大胜是两会上的热门人物，他频繁地被问到，地方政府背着的18万亿元债务怎么还、哪些地方政府会破产。董大胜通常会说，我国的地方政府性债务风险总体可控。但他也表达过担忧：一些干部政绩观扭曲，为了单纯追求GDP或城市大变样，盲目举债，借的时候根本就没想还。

　　北大教授蔡洪滨称过去地方政府债务飞速膨胀既有片面政绩观的驱动，也有缺乏有效监管的放纵，在某种程度上，地方债已经成为各地政府的“经济鸦片”，欲罢不能。

　　今年政府工作报告中提出，建立规范的地方政府举债融资机制，把地方政府性债务纳入预算管理。

　　市长成还债市长

　　中国的市长怎么当？有人称是“土地市长”，即要想当市长，如何经营城市其实得很简单，卖地拿钱，再搞基础设施，招商引资，变成循环，如此形成过去十年的发展方式，房价居高不下。

　　如今，持续狂飙的房价出现区域性波动，地方债务风险也在积聚，市长开始变得“不好当了”，如何转型成为摆在市长面前的一道现实课题。

　　减少土地依赖症，越来越多的“还债”市长就会出现。

　　据中国青年报3月8日报道，前些年佛山市政府为刺激经济借贷银行的大批债务已逼近还债付息的高峰期，政府需还银行债务压力加大。

　　去年两会上，佛山市市长刘悦伦曾称，佛山政府债务是比较重的，在广东省排第二位，但还没超出可控范围。今年，刘悦伦称：在我任上要严控债务，不再增加，而且要递减，已做了一个详细的还债计划。

　　在今年2月间，刘悦伦首次透露了佛山政府性债务总额：1400多亿。他提出“建立政府性债务风险防控和预警机制”。刘悦伦认为，长期以来地方政府依赖土地财政的惯性该刹住了，“土地财政只是一个短期行为，是权益之计，从长远来说，政府必须靠质量效益提升，一靠税收，二靠民间资本，要几条腿走路。”

　　对于大概用多长时间还完债？刘悦伦答道，“大概要五六年，要让债务越来越走下坡路，要越来越少，佛山已做好了明确的偿债计划，虽然不能说完全还清，但基本上不成为负担。”

　　近来，杭州、温州等地一些楼盘房价出现下滑，引发市场波动。今年2月，杭州两个楼盘价格下跌引爆楼市，内地多个城市出现甩盘降价情况，引发了楼市崩盘论的担忧。

　　同样作为人大代表的杭州市长张鸿铭解释说，主要是杭州两个楼盘价格下跌，目前除了这两个房地产公司的尾盘有降价外，其他降价楼盘要么是虚假信息，要么是少量特价房，杭州整个楼盘房地产没有呈现崩盘迹象。

　　温州市市长陈金彪也主动回应温州房价没有拦腰斩断。但他表示，自2011年起，温州房价确实开始回落，目前为止回落了1/3。而他认为“31%的价格回落是回归理性”。

　　纠结的地方债

　　地方官员慎谈地方债，背后并非都是债务规模使然。他们同样在吐槽如何找到“适度举债”和“经济增长”之间的平衡点，亦对“中央要不要兜底”产生了困惑。地方官员之于地方债的纠结时有流露，他们一方面渴望获得更多发债的权限，一方面又在担忧风险兜底的问题。

　　东北某地级市市长说，“现有债务整体安全，但是简单靠地方政府偿还债务也很费劲，中央应该统筹安排债务如何偿还。”毕竟地方政府借了这么多钱也对中央做了很大的贡献。

　　在地方政府存量的债务中，不乏有承接上级任务而带来的债务，缺乏硬约束的地方财政，中央是否要兜底？全国性信用再评级公司中债资信在一份去年下半年发布的《中国地方政府主体信用评级方法》中称，地方政府出现债务危机时，上级政府会对下级政府进行救助，但中央或上级政府不会对所有地方政府或下级政府的所有债务进行“兜底”。

　　此外，据第一财经日报称，据获取的一份权威文件显示，目前，正在研究“赋予地方政府依法适度举债融资权限”以及“制定地方政府债券自发自还改革方案”，推动部分地方开展改革试点。

　　权威文件显示，中央财政已经建立了政府性债务统计报告制度。从2011年3月开始，财政部在全国推广使用地方政府性债务管理系统。建立了地方政府性债务月报、季报和年报制度，以全面动态地掌握情况。2013年5月，财政部对地方政府性债务和债权进行了对账，并在此基础上建立长效机制。2013年初，财政部对债务率比较高的地区进行了风险提示，要求有关地区制定化解债务风险工作方案，严控新增债务，加大偿债力度。

　　报道援引东北某地级市市长的话称，中央应该加强对地方债务宏观调控、宏观统筹和宏观管理。一是政策的制定上，政府在地方债务举债上应该有一个明确的界定，允许地方政府在哪些方面可以举债。第二，地方政府债务的规模、额度，应该有一个总量控制，不能无限举债。第三是各金融机构应该有一个统一的机构来管理金融机构的地方债务。

　　上述权威文件对此也给出了答案，文件明确了加强地方债管理的“堵后门开前门”原则，即加强管理地方融资平台公司、制止地方政府违法违规融资行为、探索建立规范的地方政府举债融资机制。

　　风险纳入政绩考核？

　　为规范地方举债，审计署曾建议中央，要把债务风险纳入对地方官员的政绩考核。政府工作报告已经提出，要把地方政府性债务纳入预算管理，推行政府综合财务报告制度。

　　现实的问题是，债务风险如何细化成考核的尺子。

　　广东省揭阳市已经开始尝试，对辖区内的5个县进行经济财政金融状况的动态分析，并根据一系列的参数，对政府的经济状况进行信用评级。当债务风险过高、信用评级降低时，有可能影响到对官员的政绩考核。如果有了这样的考量，官员借债时就会有所顾忌。

　　全国人大代表、北京大学光华管理学院院长蔡洪滨参与了这套信用评级体系的设计。他说，地方政府不是不能借债，也不是欠债越少越好，关键是借债使用的项目是否有价值，借的债能不能还得起，这些问题都需要经过科学的评估来回答，简单的指标都难以作出客观评级。

　　在与揭阳的合作中，蔡洪滨和他的同事，根据该市2008年至2013年的资产负债表和财政收入支出表，给出了揭阳市政府的信用等级评级，并比照当地的中长期发展规划，以及经济发展面临的有利因素和不利因素，给出了揭阳市未来融资规模的上限。当融资规模超过上限时，当地有可能面临经济信用评级下调的风险。

　　揭阳下属的5个县也都得到了一份信用评级报告，以及融资规模上限的建议。这些基础的数据，可以成为今后该市考核下级部门债务风险是否可控的依据。

　　蔡洪滨建议，各级人大或人大常委会在审议本级政府的当年预算执行和下年预算草案时，同时审议资产负债表和债务状况，依据信用评级体系给出的政府负债上限和科学指引，控制地方政府举债行为。

　　除了要审议债务状况外，蔡洪滨还建议，要建立债务扩张汇报制度，对预算外债务扩张，政府应向本级人大说明情况，各级人大或人大常委会有权否决不合理的政府借债行为。

　　他说，过去，地方政府债务飞速膨胀既有片面政绩观的驱动，也有缺乏有效监管的放纵，在某种程度上，地方债已经成为各地政府的“经济鸦片”，欲罢不能。为了帮助地方政府“戒毒”，有必要加强人大在地方政府举债过程中的监督审核作用，通过地方政府财政金融动态分析系统和信用评级体系，科学评估借债的合理性，在事后审计基础上，加上事前审核，有效遏制地方政府债务扩张。

　　蔡洪滨说，这一体系如果能够在全国得到推行，把城市信用评级的变化纳入干部考核指标体系，可以有效地改变地方领导干部“以GDP论英雄”的政绩观。这是我们多年想做，而一直没有找到有效方法实现的目标。

(责任编辑：DF118)