将公租房作为保障性住房的主要形态

　　自2008年底《国务院办公厅关于促进房地产市场健康发展的若干意见》下发以来，各级财政部门加大资金投入力度，2009—2011年，全国财政住房保障支出累计达8 0 0 3亿元，年均增长45.6%。

　　财政资金带动其他资金支持我国保障性住房建设，取得历史性成就，在扩大内需、促进房地产市场健康发展、改善城镇低收入家庭住房条件等方面发挥了重大而积极的作用。保障性住房被正式纳入政府公共服务职责范围，各地均列为政府工作的重要内容，住房供给呈现“市场轨”与“保障轨”协调并行的新格局。中央和地方有关部门相继制定一系列法规规章制度和实施办法，各职能部门分工明确、协调联动的机制在磨合中日臻完善。符合国情的保障房体系正在建立，一些发展中的问题也需要在发展中逐步解决。

　　针对目前我国保障房体系还存在的问题，我们特提出明确保障性住房主要形态、引导多方参与、健全准入与退出机制、将保障性住房建设与城镇化趋势紧密结合等政策建议。

　　目前我国保障房体系存在的主要问题

　　保障性住房房源筹集方式单一，主要是政府自建并存在易产生扭曲的模糊概念

　　目前我国保障性住房的房源筹集方式偏于单一，主要由政府主导自建各形态保障性住房，财政支出压力大，加重了政府债务负担。据财政部科研所的计算，目前我国在保障性住房方面的财政支出占G D P的比重、占总财政支出的比重，均高于发达国家，也高于发展中国家。同时，保障房供给中还包括“限价商品房”、“经济适用房”等概念模糊、极易产生扭曲和设租寻租行为的品种，会增加公共资源误配置的发生率。

　　各地保障性住房的任务分配和建设标准过于划一，导致房源不足与过量配置并存

　　目前，我国保障性住房建设任务采取中央定规模、然后层层向下分解的模式，没有充分考虑地区间经济发展差距和对保障性住房的需求差异，形成最需要保障性住房的一些城市建设规模和可供房源不足、而不太需要保障性住房的城市有过量配置。而且，保障性住房的建设标准由国家统一规定，没有充分考虑不同地区人们的居住习惯和居住要求，搞“一刀切”，也导致有些地方(特别是县级城市)保障性住房适应性不足和闲置。

　　分配环节政策执行出现异化，容易滋生不公与腐败

　　对于保障性住房保障对象的确定，多采用收入标准和住房面积标准。但目前我国尚未形成完整的国民收入统计和住房统计系统，往往不能为确定保障对象提供有力数据支撑。在实际执行过程中，出现了申请对象谎报瞒报收入和住房面积以骗取保障资格、相关管理部门和形形色色的中间人设租寻租等种种乱象，甚至出现开着宝马车住经济适用房、保障性住房成了特权部门家属小区的闹剧，影响社会公平，损害社会风气。

　　部分保障性住房存在“居住隔离”现象

　　“居住隔离”现象的产生，主要由于如下两种情况：一是部分保障性住房位置偏僻，周边就业机会少，居住者远离工作地和服务区且交通不便;二是部分保障性住房小区功能配套不完备，缺少教育、医疗、体育、商业、文化活动等配套设施，生活不方便“居住隔离”影响入住保障房的中低收入群体满意度、幸福感和发展机会，还容易导致保障性住房小区贫民窟化、社会治安混乱等多方面问题。

　　创新体制机制力求分配公平

　　首先，强调将公租房作为保障性住房的主要形态，大力发展公租房和廉租房，压缩经济适用房，取消限价商品房

　　我国保障性住房包括廉租房、公租房、经济适用房、限价商品房等多种概念和形态，后两者存在概念模糊、边界不清引发的管理困难，特别是经济适用房和所谓限价商品房在实际运营中反映出的分配不公、设租寻租等问题，已经广受诟病。应该强调和坚持已渐趋明确的从棚户区改造到廉租房、公租房的供给作为保障性住房的主要形态，特别是大力发展公租房，满足城镇低收入群体和“夹心层”的合理住房需求;同时，压缩经济适用房的建设规模，并只允许“有限产权”形式，封杀套利空间。至于所谓“限价商品房”，则应予取消。

　　其次，创新体制机制，引导企业、社会、个人等多方参与，增强住房保障体系融资的多元化和运行的可持续性

　　应积极通过体制机制创新，处理好政府与市场关系，充分调动社会力量参与住房保障体系建设。一是大力发展PPP(公私合作伙伴关系)模式下的多种运作机制，强化政府和私人机构在保障性住房建设方面的合作，改变几乎全部由政府自建的现状。二是积极探索保障性住房中公租房的租售衔接机制，在入住者收入提高过程中，于一定条件下使部分保障对象由“住有所居”发展为“居者有其屋”而加快建设资金回收。三是大力发展中介组织，积极探索委托管理、政府采购“补人头”等多种方式，降低保障性住房管理成本，调动民间空置房和其他可用资源潜力，提高服务水平，提升保障性住体系的绩效。

　　第三，建立健全保障性住房的准入与退出机制，加强全方位监督，力求确保分配公平

　　公平分配是保障性住房的“生命线”，使民生工程真正惠民生、得民心。一是应逐步建设完整的居民收入统计和住房信息统计系统，为准入与退出机制的设计与运行提供基础数据支撑。二是加强保障性住房申请、公示、分配等环节的透明度，并实行动态调整与持续跟踪，做到全过程公开。三是加强全方位监督，逐步形成政府监督与社会监督、新闻媒体监督互补、互动的良好局面，力求确保分配公平。

　　最后，在城镇化快速推进的大趋势下做好保障性住房科学规划，加强配套基础设施、生活服务功能建设。

　　我国尚处于工业化中期，城镇化进程在城镇化率迈过50%之后仍将快速推进，在此趋势和背景下，保障性住房规划与建设应该与城市、城镇发展规划紧密结合。一是保障性住房规划中应结合不同地区、不同住房已有格局和其他相关要素作有针对性的“顶层规划”的动态优化，新城镇建设更要作必要的前瞻性考虑和设计，使之成为未来全局优化的有机组成部分。二是应站在建设新型和谐城镇与社区的高度处理好保障性住房配套基础设施建设的升级和生活服务功能的配套，并适当增进保障房标准因地制宜的多样化，一方面解决保障性住房“居住隔离”问题，另一方面丰富与细化适应不同地区特点与特定居住习惯的保障房标准体系，并加强不同城市建设任务的适应性、合理性。

　　(作者单位：财政部财政科学研究所)