仅靠油气管网开放打破 “三桶油”垄断还不够

　　打破“三桶油”垄断在深化改革的2014年将有新突破。油气管网将率先开放，迈开打破油气管网垄断的第一步。

　　近日，国家能源局对外公布了《2014年市场监管工作要点》，明确提出将在年内研究出台《油气管网设施公平开放监管办法》（以下简称《监管办法》）和相关实施细则。

　　据媒体报道，早在2013年10月，国家能源局悄然下发了 《监管办法 （征求意见稿）》，除中石油、中石化和中海油外，中国石化联合会、华润燃气、中华煤气等都拿到了这份文件。《监管办法》拟议的实施日期是2014年1月1日。这份意见稿的核心内容是，作为油气管网运营企业，包括中石油、中石化和中海油等“三桶油”，应按照一定排序无歧视对第三方开放管道设施。目前，《监管办法》并没有按预期出台，其背后的博弈仍在继续。

　　中国的油气管网包括原油管道、天然气管道、成品油（汽、柴油）管道，下游还存在着大量的城市燃气管网。目前，中国的油气管网以“三桶油”为主。其中，中石油一家独大。它们既是油气管网的建设者，又是使用者和运营者。数据显示，2013年中国的油气管道总里程达到10．6万公里。其中，中石油运营着全国约70％的原油管道及约90％的天然气管道。依靠西气东输三条输气管线工程，中石油不仅控制着下游城市燃气公司的供气，还影响着沿途各省市以天然气为主要燃料的工业企业的命运。

　　打破“三桶油”油气管网垄断的呼声由来已久。两年前，大唐集团计划借道中石油，向北京供应其内蒙古工厂生产的天然气，本来只需要从工厂出发修建一小段管网，与中石油管网联通即可。但是与中石油的谈判最终无果，大唐没有别的选择，只好自建打通北京的管道。大唐的故事并非孤案，面对垄断的油气管网，受困的不仅有大唐这样的央企，还有更多处于劣势的民营油企和燃气公司。

　　去年，中石油窝案的爆发为打破油气管网垄断带来了契机。据媒体报道，中石油油气管网将收归国家管理，一个可能的方案是，借鉴当年电网系统厂网分开的改革经验，实施全国统一干线管道。新公司只是交易平台而不参与购销，只收取输气费用。但异议者认为，从电力体制进行改革来看，虽然实现了“厂网分开、主辅分离”，但由于电网相对垄断，“输配分开、竞价上网”的目标未能实现。组建新的油气管网公司也可能导致新的垄断。

　　随着十八届三中全会《决定》的出台，国企经营的自然垄断行业的改革方向得以明确。《决定》指出，国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置。

　　此次将要对外公布的 《监管办法》，可以说是打破油气管网自然垄断的重要一步。该办法一旦进入实施阶段，就意味着当前的油气管网必须向第三方放开；也就是说，除“三桶油”之外的国企或者民企，就有了可以介入油气管网的政策保障。

　　征求意见稿提出，当油气管网设施有剩余能力时，油气管网运营企业应根据一定排序，即按现有输送（储存）合同用户，国家政策规定的优先类、鼓励类用户，申请、签订输送 （储存）在先的新增用户进行排序，无歧视地对第三方开放管道设施。

　　但应该看到，即便《监管办法》得以实施，依据政策规定，“三桶油”等央企仍然有优先使用的权利。此外，在目前国内油气管网建设不完善的情况下，管网设施的剩余能力有限，对第三方开放的作用也很有限。

　　因此，仅靠油气管网开放来打破“三桶油”垄断还不够。应借鉴国际经验，把油气管网业务从上中下游一体化经营的油气企业中分离出来，组建独立的油气管网公司，才能改变“三桶油”既是经营者又是使用者的双重角色，有利于油气管网的公平使用。油气管网要进一步向社会资本放开，并通过油气管网运输特许经营权的公开竞标等方式引入市场竞争。同时，尽快建立起油气管网的监管制度，保证油气管网运营者的独立、公平，防止形成新的垄断。

　　另外，值得指出的是，相较于油气管网的共享而言，油气源的开放更为重要。如果油气源的市场化没有推进，仅仅是油气管网的开放，“三桶油”的垄断仍很难打破。