现阶段农民工回家乡购房和建房的制度性原因

　　三农观察

　　定居,是农民工在市民化问题上的关键性微观决策。调查农民工家庭的定居意愿,对解决城镇化问题具有政策意义。浙江嘉善县紧邻上海,地势平坦,劳动密集型工业发达。2012年全县户籍人口38万(城镇人口18万,农村人口20万),外来人口34万。调查发现,虽然地方政府投入较大,但农民工普遍持“流而复返”的倾向。2012年,外来农村户籍人口在嘉善购房的不到0.3%,大部分农民工在工厂附近的农村租房,还有一部分是在工厂宿舍居住。只有7.3%的农民工认为自己会留在务工地养老,并出现“壮年回乡”现象。“流而复返”现象背后的制度原因,是子女教育、升学和农村宅基地制度,其结果是农民工在务工地加班赚钱,压抑社会交往,把几个人生目标都安排在老家完成。可以说,城镇更多是以高劳动报酬吸引了劳动力的流动,而不是人的流动。

　　部分壮年农民工为子女的课堂离开务工地

　　壮年农民工带子女回乡读书的原因有三点:一是入学和考试政策限制资格;二是务工地的升学考试竞争更激烈;三是地方财力和投入有限,中央教育经费缺乏瞄准机制。

　　嘉善县对农民工子女教育的投入和工作力度不可谓不大。据嘉善教育局测算,嘉善每增加1个义务教育阶段的农民工子女,财政支出平均增加1万元。目前,嘉善49%的公办义务教育资源都由外来人口享受,公办学校共吸收了2.2万义务教育阶段农民工子女中的80%,其余20%由民办学校吸收。民办学校有灵活机动的优势,可起到查缺补遗的作用。嘉善县为了保证民办学校质量,实行捆绑式办学,一对一的与公立学校教研同步,并派驻义务校长、义务教导主任,还给予民办学校一定的编制,享受公办教师一样的社会保障。

　　然而,农民工子女就读幼儿园和小学的人数很多,初中很少,高中极少。在嘉善接受义务教育的农民工子女有2.2万人,另有700多人接受普高、职高教育。全县共12所民办学校,其中只有两所民办初中,没有民办高中。农民工家庭居住在工厂或附近的农村新社区,子女一般也在村里上幼儿园和小学。从小学五年级开始,就陆续有农民工子弟退学回家乡,以准备小升初考试。留下来的学生很少,大多成绩不佳,一般初中毕业后就开始打工。

　　调查发现,大部分农民工家庭打算在子女上初二之前一同回乡。35岁—40岁的农民工正值壮年,却不得不为了让子女取得好的升学成绩,放弃更高的工资和更丰富的发展机会,回到家乡照顾子女上学。例如,一位来自湖南邵阳偏远农村的女售货员,孩子上小学五年级,因贪玩成绩差,为此她烦心不已,正在准备像同村人一样,带孩子回老家镇上上学。据她讲,同村的农民工家庭中,孩子到六年级前后时,有八成家庭都回到老家农村,或在老家县城买房照顾孩子上学。在这些陪孩子回乡的家庭中,收入较低者一般留夫妻中一人在务工地继续打工赚钱,另一人带孩子回乡;而收入较高者则举家回乡。极少数(2012年不足0.3%)有稳定高收入或父母支持的农民工家庭,在务工地成功买房,而买房也基本都是为了取得中学划片招生和考试的资格。因此,才出现“一家两户”现象,即在当地购房的农民工家庭,夫妻一方加入当地城镇户口以便孩子有资格入学考试,另一方则保留农村户籍以享受土地等权益。

　　壮年农民工带子女回乡读书的原因有三点。第一是入学和考试政策限制资格。2013年之前异地中、高考放开前,因为很难参加当地中考,家长就带孩子提前回家乡读初中,以适应家乡省份的教材和考试要求。异地中、高考政策放开后,仍然有“三个3”(3年连续本地初中学籍、缴纳3年的养老保险、浙江省居住证满3年)的条件限制,导致部分人群仍然无法参加考试。第二是务工地的升学考试竞争更激烈。农民工流出地一般是欠发达省份,升学考试竞争相对比嘉善县更小;另外,本地学生有父母监督和多种补习辅导班,农民工在务工地常常加班,少有时间管教孩子,孩子留下考试很难能取得理想的升学成绩。例如,2013年有152个农民工子女符合条件参加了异地中考,只有72个考取高中,比例不足一半。第三是地方财力和投入有限,中央教育经费缺乏瞄准机制。嘉善县2012年财政收入为52亿元,在农民工子女教育上的财政投入为1.2亿元,使农民工子女享受了嘉善县一半的教育资源。然而,中央的义务教育经费还是瞄准户籍所在地发放,没有起到补偿和激励农民工流入省份提供教育服务的作用。

　　宅基地塑造农民工人生计划图

　　在与城市高房价的对比之下,农民工很容易把对家庭、家族、亲友圈的责任和目标,安排在老家实现。

　　在城镇生活不仅能获得更好的就业机会,还可以享受现代化所带来的种种便利,农民工家庭为什么还把积蓄用于回农村修建楼房,或者在家乡城镇买房呢?主要原因在于城乡地价差异悬殊,价格差距不能反映价值差距。在农村集体用地制度下,宅基地无法反映全社会对农村环境、生活方式和区位条件的需求,造成农村居所“价低质优”。在农村,农民是本村宅基地唯一合法使用者,农民按村集体身份免费获得宅基地,建房只需付成本,不占白不占;而城市居民越来越渴望农村的生活方式,但有钱也不能买。

　　城乡定居的相对价格塑造了农民工对几件人生大事的计划表。马克思说:“人是社会关系的总和”。除了从劳动雇佣关系获取收入和个人享受,农民工的价值体系,还要求它完成接力儿孙、赡养老人的家庭目标,以及落叶归根、与亲友做伴的社会目标。分户后,宅基地基本是免费占用,农村自建房的成本一般每平方米只需1000元左右。在与城市高房价的对比之下,农民工很容易把对家庭、家族、亲友圈的责任和目标,安排在老家实现。相对于城镇商品房,在农村建房有成本低、建筑样式和建筑面积可自主调节等好处。调查发现,有两个以上孩子或老人有疾病的农民工家庭,平均每年积蓄不超过1万元,等孩子上初中时会选择住在家乡农村老屋,稍微装修翻新,以便孩子在镇里上学。更普遍的情况是,有两个或两个以下孩子的年轻夫妇,每月打工收入7000元左右,10年可以攒下20万—40万元,回农村可以建三层左右楼房,还能带一个小院。如果在老家县城买100平方米的商品房需要30万元 (3000元/平方米),在嘉善则需要80万元(8000元/平方米)。城市100平方米商品房只够两代的小家庭居住,难以接济父母和亲友。所以,只有少数条件较好的农民工家庭,在父母支援下,会贷款在老家镇上或县城买房,其首要目的大多不是个人享受,而是方便孩子上学。

　　首先,城乡间居住成本的差异所造成的最重要影响是,导致农民工不约而同地计划回家乡建房,从而获得居住与社交的满足,这样的预期塑造了农民工的社交圈子。在问到对未来的打算时,61.9%的农民工表示最终会回家,16.6%表示争取留在本地,14.8%表示这里不能发展就到别的地方。在问到“您认为您将来会在哪里养老”时,只有7.3%的农民工认为自己会留在务工地养老,3.2%的农民工认为会在其他城市养老。在落叶归根预期的引导下,农民工在城市加班加点、压抑在城市的社交活动,把社交满足放到春节,放到未来老年在老家农村实现。我们发现,大多数农民工为了多赚钱而努力加班,每月工作28天,每天工作12小时,做饭、吃饭、打扫卫生和照顾孩子几乎占去所有的空余时间,唯一的娱乐活动就是睡前看一会儿电视或玩手机;每个月仅有的两三天空闲时间,由于不愿意多花钱消费,最多约同乡在家里一起吃饭。另外,高强度工作节奏和不需要交流的工作特点,导致农民工无暇在务工地拓展社交,很难结交到真正的朋友,社交圈子还是以亲族、老乡为主。很多农民工是由老乡介绍入行,业缘和地缘重合,也导致他们无法在城市发展出满意的社交圈子。所以,很多农民工即使收入较高,未来也想和亲友一起回家乡居住。例如,据一位广告行业的农民工介绍,嘉善县80%以上的广告公司老板都是安徽六安人,大家差不多赚够钱了,加之最近嘉善的广告行业生意越来越难做,部分人准备回老家做小生意。一位做室内装修20多年的个体户,在江西老家已经修建起四层别墅,又有余钱后换了一辆好车,但在务工地一直租房而不购房,他打定主意未来要回农村。在问到最需要政府提供的前三项服务时,用工信息和就业机会排在第一位,占28.7%;第二位是子女教育,占24.22%:第三位是社会保险,占13.45%。廉租房和住房补贴等居住帮助服务需求程度适中,大多被视为第二重要,且选择次数不多,分别处在第二重要政府服务的第三和第五位。

　　其次,将积蓄用在农村建房或老家小城镇买房的意义是,履行对父母和子女的责任。在农村,自建楼房能容纳大家庭居住,方便赡养老人和照顾小孩,为整个家庭带来居住享受。而关于什么算“好”的居住享受,是在互相对比中决定的。同村人总是在互相比较和模仿中翻新房屋,改善居住条件。另外,父母的楼房一般让小儿子同住,同时资助其他子女建房结婚。笔者在农民工流出地云南省调查发现,儿子说媒前父母要把自家房屋修好,再让女方家庭来考察。儿子结婚成家后,父母一般要资助他在新的宅基地上盖起新居。有些经济条件好的家庭,即便女儿已经嫁到城市,拥有住房,但仍为了公平起见,多盖一层房子分给女儿。若房间能够出租,租金为女儿留着。

　　最后,工作和工作地点不稳定,以及农村宅基地、房屋升值预期,共同导致农民工把积蓄投到农村、老家房屋而不是城市房屋。一方面,嘉善县劳动密集型工业发达,有很多低端体力活岗位,上手容易但对技能经验提升不大。农民工由老乡介绍到此,也依靠老乡社会网络打听更好的去处,随时准备换工作或工作地点。另外,在工厂工作有一定风险,如果出现工伤意外,就必须回老家休养。所以,在不稳定预期下,租房有灵活的优势,购房(通常要贷款)则不利于应变。另一方面,嘉善的外来农民工亲眼见证了当地村民是在政府征地或引导集中居住后,靠租金与集体经济致富,并获得每月1100元的养老金待遇。所以,他们对自己老家的房与地都产生了补偿收益上涨的预期,带有投资性质的把能占的宅基地都占上,增加建筑面积;另外,认为国家应该反哺农业,报答农民为国种粮的历史贡献的意识开始出现,农民越来越珍视自己的农村户籍和它所附着的权益。

　　所以,分户免费获得宅基地的制度,加上强大的家庭纽带,维持着一代代农民“半工半农”的循环。对于来自偏远落后农村的贫困农民工来说,宅基地有保障生计和维护稳定的重大作用,但对于城郊富裕农村或农民工来说,可能无法激发他们后代进一步向上拼搏的干劲,不利于深化社会分工。

　　流入地政府缺乏靠自身力量将外来农民工市民化的动力和承受力

　　未来,在有限财力和产业升级大战略下,嘉善对外来农民工的思路或可概括为“减少农民工,提升市民化”。

　　必须承认,嘉善县政府对外来农民工的工作及其力度可圈可点,主要体现在加强社会管理创新、提供教育和其他基本公共服务方面。但当地政府也确实缺乏靠自身力量将外来农民工市民化的动力和承受能力。

　　嘉善县政府专门成立新居民局,负责外来人口的社会管理、信息登记、政策宣传与咨询等服务,还协助公安、计生、卫生等部门开展工作。新居民局按800:1的比例对外来人口聚集区域配置专职协管员,共426名,2012年此项财政工资支出为852万元。

　　另外,公安局也针对外来人口进行管理与服务。一方面是防范和打击犯罪。外来农民工参与犯罪案件占嘉善县犯罪案件的90%左右,对公安部门工作压力较大。另一方面,公安部门已经连续3年针对4.7万农民工未成年子女开展帮教活动,每个派出所确定1—2个帮教对象,还推出了 “阳光妈妈”管理服务,增进农民工家庭的教育意识。

　　教育方面投入力度很大,如前所述,嘉善公办义务教育资源49%都由外来人口享受,公办学校吸收了2.2万义务教育阶段农民工子女中的80%。2012年,政府在农民工子女教育上的财政投入为1.2亿元。虽然嘉善本地人口负增长,但为了满足农民工子女的教育需求,嘉善还在继续新建学校。2013年异地中高考限制有所放开,嘉善外来人口中未成年人数连年增加,甚至出现了父母已到上海工作,孩子还留在嘉善读书的情况。

　　在社保方面,嘉善县因为推行本地农民“两分两换”工作,领取城镇职工养老保险人数短时间内增加两倍,对县级养老保险基金已经造成了很大压力,无力增加外来农民工社保。嘉善规定农民工如果参加养老保险,就必须缴纳五险,养老保险在嘉善缴满10年才能领取。截至2012年共有6.3万农民工参保。

　　未来,在有限财力和产业升级大战略下,嘉善对外来农民工的思路或可概括为“减少农民工,提升市民化”,即通过“腾笼换鸟、机器换人”产业升级政策,加上以积分设置公共服务门槛的方式,减少农民工总数,特别是低端劳动工人人数,而把有限的财力和公共资源,集中用于吸引中高级管理技术人才在嘉善定居落户。

　　调研思考

　　农民工回乡建房,并非像有些观点所说的炫耀攀比,而是在一定制度文化条件下做出的理性选择。

　　农民工辛勤工作攒下积蓄,用它回乡建房、购房还是在务工城市购房,定会精心权衡。本次调查发现,农民工回乡建房,并非像有些观点所说的炫耀攀比,而是在一定制度文化条件下做出的理性选择。农民工不单考虑个人享受,还追求家庭、家族、社交的满足,对财产价值也有投资性预期。回乡建房,毕竟能让农民工在生命周期内完成更多人生目标。

　　笔者认为,第一,城镇化和农民工市民化很可能是个长期的过程。一方面,为了让更多农民工把收入用于定居城市,就必须让农民工获得不少于回乡建房的人生满足,这样才会有自发自愿的农民工市民化。另一方面,需要尊重农民工的意愿,将“就地村镇化”纳入城镇化战略范畴,把农民工的根留住、留好,引导农民工适度集中居住,推进基本公共服务均等化。

　　第二,东部沿海城镇的产业升级过程会导致农民工失去工作岗位,对农民工流出省份既是机遇也是挑战。要把中西部产业承接、集聚和发展放在更重要的位置。东部沿海发达城市将有限财力集中用于解决高端人才的定居问题,中西部可以更多利用农民工“离土不离乡”的低成本优势,打开一个“东部减少农民工,全国提升市民化”的新局面。

　　第三,稳妥改革户籍上粘附的经济权益和社会权利。一方面,当前的农村财产制度,把农民的经济权益与农民的社会身份捆绑,如宅基地使用权、集体经济收益权本来都是集体经济组织成员 (“社员”)的权利,却限制只有本村村委会成员(“村民”)才能享受;另一方面,当前的户籍制度,把农民的社会权利与农民的户籍地捆绑,社会权利不能随农民工进城,如农民子女义务教育经费、升学考试权利等仍然是与户籍地捆绑。目前,中国的经济要素在地理空间上正发生剧烈重构,这两方面的体制越来越难以适应发展需要。

　　首当其冲的就是宅基地制度,应该坚持所有制不变,放活一定期限内的使用权流转。未来,需要中央层面制定政策法规,从某一时点一户一宅划清边界,确定个人使用权长久不变。在确权颁证登记,以及坚持土地用途管制基础上,允许有偿出租、入股、转让一定年限内的使用权,有序放开农村宅基地或房屋使用权市场交易。在宅基地市场建立过程中,容易滋生纠纷与侵占,所以一方面要在政策设计上提前明确使用、收益、转让、处置等行为的边界,从源头减少混乱与纠纷的可能性:另一方面要加强基层法律服务,提高乡村基层组织化程度,让农民掌握保护自己权益的工具。

　　另外,均等化的社会权利、公共服务政策应该瞄准社会身份进行常住地管理。例如中央的义务教育经费应该瞄准农民工子女,发放到就读地;此外,可以考虑推出农民(工)甚至全民“一卡通”,将职业教育现金券、社会保险补贴等社会分红或社会补贴,直接发放到个人。

　　(作者单位:清华大学公共管理学院,此文为清华大学中国农村研究院2013年暑期社会调查研究成果)