“金融分权”猜想

　　近年来屡受争论的地方金融服务办公室(下称“金融办”)权责问题，以及在中央层面对地方金融办的统一管理问题，可能在未来一两年内逐步获得清晰界定。

　　金融办是地方产物。与人民银行、发改、财政等地方分支机构不同，地方金融办在国务院一直没有相对应的统一管理部门。

　　正如一位业内人士所言，地方金融办有问题就直接向国务院汇报，但国务院又难以真正去管各地金融办的具体事务。由此形成一大隐患，即中央很难统一地方金融办的规则、标准。同时，由于地方金融办的管理范围和权限不清晰、权责不统一，从而形成地方政府部门之间的监管摩擦。

　　据悉，自金融办设立以来，上述问题不止一次的在全国金融工作会议上讨论，但都“束之高阁”。

　　一位参加2007年全国金融工作会议的人士透露，“会议讨论过这个问题怎么办，但是结果不置可否。”当时全国20个省区市有金融办，到2010年以后各地均设有金融办。2012年的第四次全国金融工作会议上再次讨论该问题，结果仍是议而不决。

　　十八届三中全会通过的《决定》明确提出，要落实金融监管改革措施和稳健标准，完善监管协调机制，界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任。如果说这是一个分权的信号，向下放权或向上收权，都必将触及现有权力和利益格局，但十八届三中全会体现的改革决心，有理由让我们期待金融分权的破局。

　　笔者近日从知情人士处获悉，目前这一历史遗留问题已经正式立题，由编制部门负责。

　　未来如何理顺金融分权结构，还需回溯金融办的设立过程。金融办设立的契机与人民银行改革特别是分设出银监会有关。人民银行自1998年改革以后，打破行政区划设立九家大区行，在省一级、市一级不再设立分支机构，监管职能被削弱。而银监会在省一级有分支机构，但在地市级非常薄弱。在一定程度上，金融监管和协调职能在省一级、地市一级、县一级都显不足。

　　人民银行的大区行设置，意在防止地方政府干预金融，开启了中国金融体制和机构改革的纵向垂直管理体制之路，但经年累积，结果仍不乏地方政府“插手”金融。

　　为应对地方的监管盲区、协调当地金融问题，地方金融办应运而生。

　　上海金融办是中国最早设立的地方金融办，成立于2002年，初始定位为议事协调机构，不属于政府部门，也没有行政审批权。但随着越来越多的微小金融机构的出现，地方金融办不得不对这些地方微小金融机构执行相应的监管职能。到2009年，北京市金融办升格为全国首家地方金融局，成为政府组成部门，不再仅仅是议事协调机构或办事机构。

　　从编外到扩权、从议事协调机构到政府组成部门——金融办的扩权运动，彰显着央地关于金融监管的博弈。

　　目前而言，民间金融、小贷公司、担保公司、地方股权投资基金等，监管权大多已下放给了地方政府，而金融办则代表地方政府负责监管。不过，理论上讲，金融办仍然不具有人事权、执法权和资金调配权等。

　　据悉，此次中央立题，既要解决“中央金融办”的缺位问题，又要研究如何设立一种合理机制，将地方金融的风险处置责任交给地方政府处理。

　　这也意味着，分权将更大地挑战地方政府的监管能力和监管水平，特别是在地方债务风险暴露集中的当下。

　　监管规则的制定权，显然应归于中央政府。如关于小贷公司、互联网金融的监管，或将由国务院统一制定有关法规，然后由地方政府来执行。

　　不管中央政府还是地方政府，落实三中全会“市场决定性作用”精神，做到“政府的归政府、市场的还给市场”，是金融办要面对的根本课题。