探路新城镇化

    从城镇化到新城镇化，中国城市经济增长和改革成果分配的逻辑变得越来越复杂，原先急速增长中隐藏或者被隐藏的矛盾和问题，都在城镇化进程超过某个临界点之后开始更频繁和集中地爆发。

　　与此同时，对于地方政府来说，城镇化仍然是未来十年增长的主要动力；对于企业来说，在城镇化当中依然有很多深度参与和实现自身盈利模式转型的大好机会；对于被拆迁的农民来说，农地征收的成本与收益、进城务工的机会和保障，同样胶着于城镇化推进的实际路径。

　　今年年初，国务院总理李克强提出的“推进城镇化，核心是人的城镇化”，为新型城镇化定下了全新的基调。而刚刚闭幕的十八届三中全会所提出的“建立城乡统一的建设用地市场”，更让许多分析者和市场人士看到了土地财政破除、农地入市缓解城市地荒、土地价格乃至房价企稳、农民入城分享改革红利的希望。

　　如今中国城镇化的方法、步骤和逻辑，是现有制度安排和产权安排在现实中博弈和演化的结果。未来的新城镇化之路，还需各方继续探讨、探索、实验，在市场和现实基础上做出更多让渡和妥协，以期在制度和产权安排方面进行更多的突破，最终在更高效、更公平的水平上达成新的博弈平衡。

　　谁主导

　　据国土资源部测算，从1990年到2000年，中国城市建设用地面积扩大了90%，但人口仅仅增长了52%，土地城镇化速度是人口城镇化速度的1.71倍；2000年至2010年，情况仍然如此，土地城镇化增幅是83.41%，人口城镇化增幅是45%，前者是后者的1.85倍。而国际公认的标准是1.12倍。

　　另一组数据来自中国社科院发布的《城市蓝皮书》：2030年前，中国还有3.9亿农民需要市民化，农民工市民化的公共成本约13.1万元，也就是说，市民化所需公共成本约51万亿元。

　　这两组数据反映出中国式城镇化的特有逻辑：一方面，在现行财政分税制度和土地制度下，土地出让金收入成为各级政府的一项主要收入来源，土地城镇化带来的级差地租收益使地方政府有极大的动力进行城市扩张；另一方面，农民市民化带来的巨大公共成本使得地方政府对户籍制度的真正放开忌惮重重。

　　土地城镇化和人的城镇化的脱节导致大批三四线城市的“空城”、“鬼城”浮出水面，卖地财政持续推高地价，一二线城市“不可控”的房价背后风险也在不断累积。然而，对于地方政府而言，地权和财权收紧，发展受限；地权和财权放松，又容易陷入生态破坏和地方债的危机。

　　这道题看似难解，但借助市场与社会的力量而非由政府全盘主导，已经逐渐成为主流的声音。

　　北京大学国家发展研究院教授周其仁就曾指出：“要把政府主导这个历史形成的模式做一点修订，要一部分钱还给市场，一部分权一部分控制机制还给社会，因为市场和社会的机制有更大的弹性，更适合处理我们完全不知道的事物。”

　　越来越多的地方政府已经意识到，与企业合作，基于市场需求、市场化操作模式而带来的“产城一体化”发展模式，在质量和效率上显然比政府更优。比如同样是工业园区的招商，类似华夏幸福基业这样的专业城市运营商拥有600人的招商团队，而一个区县级政府的招商办，最多不过10人。

　　此外，研究者认为，市场的天然敏感性，还可以解决资源在大城市和中小城市之间的配置问题。正如广东某开发区官员所说：“产业聚集、人口聚集，才能有城市的聚集。有多大产业能量，自然会带来多大的城市规模。”

　　谁受益

　　在中央对农地流转问题作出切实制度变革之前，许多地方城市已经“试点”在前。成都的蛟龙工业港工业园区、江苏省昆山市早已开始了“租用”农地进行工业开发的尝试，浙江的嘉兴市2008年启动了以增减挂钩为核心的“两分两换”试点，宁波市也开展了土地换股试验，重庆全国统筹城乡综合配套改革试验区的产权设计，同样在全国引发了极大的关注和讨论。

　　这些制度和产权变革的尝试，源于现实需求的极度紧绷。据中国社科院测算，近年来，每年因各种社会矛盾而发生的群体性事件多达数万起甚至10余万起，其中因征地拆迁引发的群体性事件占一半左右。

　　产权安排决定着收入及财富归属，只有通过国家征用才能将集体用地转变为城镇化建设用地的残缺产权，使得农民在获取城市化的收益中份额占比较小，而地方政府获取份额占比较大。积极寻找增加农村和农民分享城市化收益的实际途径，有助于缓解社会矛盾，从根本上解决农民问题。

　　不仅如此，在一些研究者看来，地方政府为新移民提供公共用品服务，负担并不重，甚至可以促进城市经济发展。

　　据国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁测算，留在城市的农民工二代有6000万人左右，这些年轻人的新增消费对经济发展会有极大的拉动作用，也能优化城市的人口老龄化趋势。在城镇化巨大的投资需求带来的宏观收入效应以及中央和省级政府的转移支付帮助下，地方政府的压力不会太大。

　　在现有制度与现实的双重约束下，农民作为直接产权人和受益人的集体建设用地想要不经征用就直接入市虽然还存在许多困难，但唯有各方达成更大的理解、共识和妥协，让市场发挥决定性作用，才能真正走上深度而不是广度的新型城镇化道路。