从体制机制创新入手破解中国汽车社会难题

　　解决我国汽车社会发展中面临的交通拥堵、能源消耗、尾气排放、道路占用等问题，从根本上讲要依靠体制机制创新。首先要把握好政府与市场的关系、集中决策与分散决策的关系、公共利益与私人利益的关系；完善监督机制。其次要解决汽车社会政策中的利益冲突与职能管理问题，解决好多目标下的战略优选与平衡问题，处理好不同职能管理之间的利益关系。政府还应防止抑制性政策长期化带来过多的负面效果，如谨慎实行限购限行政策，重视公共交通的可持续性问题，将交通电动化与优化城市功能布局结合起来，有序发展城市群和城市带，鼓励紧凑型城市发展，避免城市边界平铺式扩张与蔓延，推动城市交通流的低碳化与电动化。

　　国务院发展研究中心产业经济研究部“汽车社会可持续发展研究”课题组

　　破解现阶段中国汽车社会面临诸多难题的根本出路还在于体制机制创新。换言之，不解决体制机制问题，汽车社会发展中面临的城市布局、基础设施、运输结构、管理效能等诸多问题要么无从下手，要么是治标而不治本。

　　体制问题的重点在于解决好谁来管（管理主体），管什么 （管理对象和范围）和如何管（管理方式）等制度安排问题。机制问题的重点可以放在各利益主体在配置资源或实现职能过程中形成的关系结构上，如行政机制与市场机制、激励与约束机制、短期机制与长效机制、风险防范与保障机制、决策机制、监督机制、投入机制等。

　　汽车社会中的政府与市场关系

　　解决汽车社会问题必须依靠行政与市场的合力，把握好政府与市场的关系，实现行政机制与市场机制的优势互补，单纯依靠政府或单纯依靠市场，都不可能彻底解决深层问题。

　　——汽车社会政策还是汽车产业政策

　　首先要明确的是，针对汽车社会问题而制定与实施的公共政策属于汽车社会政策范畴。汽车社会政策不同于汽车产业政策，前者属于社会政策，政策对象是千千万万的社会公众，其目的是促进全社会汽车消费给社会公众带来更多积极的、物质上（如便捷、效率）和精神上的影响（如健康、愉快），同时能够有效消除各种不利影响（如尾气排放、化石能源消耗）。而汽车产业政策属于经济政策范畴，其政策对象是整个汽车产业，目的是促进汽车产业自身的持续增长和竞争力提高 （如规模扩张、就业增加、技术进步等）。简单地说，汽车社会政策解决汽车带来的社会幸福（socialwellbeing）和社会损失（socialloss）问题，而汽车产业政策则解决汽车产业发展给自身及相关产业带来的经济收益问题。诚然，汽车社会政策与汽车产业政策通常拥有相似的政策工具，如财政政策、税收政策、准入标准等，但由于政策目标不同，出发点不同，政策评价标准也不同，因此，不能用汽车产业政策的体系与标准来制定和评价汽车社会政策。

　　基于此种认识，我们认为，一个好的汽车社会政策应该是能够为最大多数社会公众（包括使用汽车的公众与不使用汽车的公众）创造最大程度幸福的政策。

　　——集中决策还是分散决策

　　在汽车社会问题上，政府应该也必须扮演积极的角色。其根本原因在于汽车社会问题多属于外部性问题，如交通拥堵、汽车尾气排放、道路安全等等，这些外部性问题属于典型的市场失效范畴，无法用纯粹的市场竞争机制来解决。例如，为限制城市交通出行流量而设计一种市场交易制度，谁出价高谁有权利开车出行，从而使驾车出行成为富人的一种特权。因此，政府必须积极干预，从公共利益而不是局部利益（如汽车生产企业利益）出发来制定汽车社会政策。

　　当然，政府的主动干预并不意味着政府可以代替市场来解决一切汽车社会问题。一个重要原因是汽车社会问题的产生都与汽车这个个体产品密切有关。汽车的使用是由千千万万个消费者和企业自主决策的，如选购多大排量汽车、什么时候开车出行、行使多长距离等，这是一个分散决策的过程。政府对个体消费者汽车消费和使用行为的影响十分有限（当然不排除政府采取一些特别的措施限制汽车出行，如限号出行）。相比之下，能够协调大量分散决策的最有效的经济机制是市场。例如，政府如果对大排量汽车征收高额车辆税或排放税，消费者自然会倾向于选择排量小、排放少的汽车。

　　另一个重要原因是政府提供公共物品的过程未必比市场更有效、成本更低，即公共物品的市场化提供问题。如政府对于城市交通基础设施的公共投资（如投资建设公路、桥梁、轨道交通、停车场等）可以通过更加市场化的招投标、BOT、PPP等多种方式来实现。

　　——公共政策中的利益协调与识别

　　问题的复杂性可能来自于政府公共决策自身。解决汽车社会问题涉及到规划、财政、城建、环境、土地、信息化管理等政府职能管理，而这些职能部门行使职责的过程是一个相对分散的决策过程，如何使分散的部门决策成为统一的、可预期的政府决策，也是一个制度性难题。根据中国以往的经验，如果职能部门之间的横向利益关系长期难以协调，那么通常会成立一个高层级的专门协调领导小组 （如部际联系会议）去协调解决。这种传统解决思路对于解决汽车社会问题是否适用值得深入思考。

　　问题的复杂性还在于政府是否能够准确识别公共利益。满足多数人利益诉求的政策是否就是最好的政策？答案是不确定的。因为存在个体理性可能产生集体非理性问题，这在汽车社会问题上更加凸显。例如，多数人都希望自己能够不受约束地开车出行，而不希望其它人也这样；有车家庭支持限购政策，而未圆轿车梦的家庭则相反；多数人希望开车出行时能够呼吸到清新的空气，但却不愿意为自己开车出行支付高额的成本（如高额的燃油税）。

　　制定游戏规则无可争议地属于政府的一项基本职责，但问题在于汽车社会涉及到千家万户的切身利益，无论是交通拥堵还是油价上涨，也不管是汽车尾气排放，还是停车难、噪声大等等，针对这些问题实施的任何公共政策都不可避免地会对居民个人及家庭的利益造成较大影响（特别是限制居民汽车购买、保有和使用的政策）。如果将社会公众完全排除在公共政策制定过程之外，那么多数利益受损的社会公众必然会要求政府修改调整现行政策，从而给现行政策的执行打了折扣。因此，以某种合适方式（如政策听证）让社会公众真正参与到规则的制定过程当中，而不是成为被动的规则接受者，这样的规则才最具有生命力和效力。

　　——谁来管理管理者

　　在解决汽车社会问题上，政府在大多数情况下都会充当管理者的角色，如制定城市道路建设规划、制定车辆排放标准、实施交通管理措施等等。但在另外一些情况下，政府可能成为被管理的对象，例如针对道路拥堵问题而实施的各种约束性措施也可能会对政府公务用车产生一定影响（如限制一定数量的公车使用）。在这种情况下，谁来管理管理者就成为一个现实的问题。换句话说，政府是否有足够的动力去实施可能影响自身利益的公共政策，决定着汽车社会政策能否公平公正地实施。

　　解决管理管理者问题，需要一个科学的、民主的、透明的公共决策和政策评估监督机制，避免公共政策蜕变为某个职能部门的内部决策。程序公开与决策民主是现代社会公共治理的基本精神和有效制度安排。在这里，信息公开的重要性是怎么强调也不过分的。在限制一部分群体的权利同时（如对汽车购买进行数量限制），却对另一部分群体大开方便之门（如暗箱操作），伤害的不仅是部分群体的利益，更是对社会公平正义的践踏。追求公平与正义也应该是汽车社会政策的题中应有之意。

　　汽车社会中的利益冲突与职能管理

　　对于政府而言，解决汽车社会问题首当其冲的工作是从全局高度去谋划战略、路径与对策。多年来，我国地方政府在描绘当地经济与社会中长期发展蓝图 （五年规划）时习惯于将经济增长、稳定就业和财政收入等经济性目标作为经济社会发展首要战略目标，而“汽车社会”尚未上升到全局战略蓝图当中。从长远来看，要彻底解决汽车社会问题，政府必须将汽车社会问题上升到关系城市经济与社会长远发展的战略高度来认识和筹划。

　　汽车社会中的中央与地方目标差异在地方政府追求的战略目标体系当中，追求经济增长、增加财政收入、实现充分就业等经济性目标一直占据主导地位。近年来，随着中央政府将建设资源节约和环境友好型社会列为国家长期战略，节约能源和保护环境开始进入地方政府制定长期规划和发展战略的视野。但实际上，围绕着汽车社会所面临的几大难题，特别是在经济增长、道路交通、城市环境、能源消耗和土地利用等诸多因素上，地方政府的目标函数与中央政府存在一定差异性，很难找到最佳的平衡点。

　　相对于地方政府而言，中央政府更倾向于寻求汽车产业政策与汽车社会政策的平衡，即一方面要促进作为国民经济支柱产业的汽车产业的持续健康发展；另一方面也要考虑汽车社会给交通、能源和环境带来的外部负效应。为实现这两个方面的政策平衡，中央政府拥有较多的政策工具，但主要集中在汽车拥有和使用（如车辆购置税）、汽车排放国家标准、燃料价格（调控汽柴油、天然气价格）、燃油经济性（目前实行的车辆燃油消耗量限值）等。

　　而相对于中央政府而言，地方政府却很难在汽车产业与汽车社会两个战略层面上达到总体平衡。特别是在一个地区拥有汽车制造厂商而本地市场又是重要目标市场的时候，地方政府往往会在制定汽车社会政策时陷入两难境地。如为解决交通拥堵问题，政府可以考虑实施汽车总量控制，但是这会给本地汽车厂商的销售带来不利影响。相对于中央政府而言，地方政府拥有的政策杠杆相对有限，但可能会更加有力。例如，虽然地方政府不能调控汽柴油价格和燃油税，但是却可以对新车销售规模、地方车辆排放标准、道路停车收费等进行政策调控。

　　中央政府对于汽车购买、车用能源和尾气排放等拥有较强的政策影响力，对于城市交通拥堵和车辆占地则缺少足够的政策工具。相比之下，地方政府对于汽车使用（如上海、北京、广州等市的机动车总量控制措施）、交通拥堵和停车设施等负有主要责任，并拥有强大的政策工具，但对于车用能源标准与供应、能源安全等则缺少政策影响力。相比较而言，地方政府在解决汽车社会问题上，承担着主要职责，同时也拥有更直接的政策工具。

　　——多重目标下的优先战略选择

　　现在我们把关注点放在地方政府身上。地方政府在解决汽车社会问题上，面临着在汽车产业推动的经济增长、交通节能、汽车排放控制和解决交通拥堵等多重目标的战略选择，即天平向哪里倾斜问题。

　　线路1：增长优先战略下汽车消费增加导致汽车燃料消耗量增加；线路2：交通节能措施（如燃油经济性标准的提高）影响汽车消费；线路3：汽车尾气排放控制措施（如排放税费）影响汽车购买与使用；线路4：增长优先战略增加汽车消费从而增加汽车尾气排放量；线路5：节能优先战略（如提高汽柴油价格或提高燃油税）减少交通出行，从而缓解道路拥堵；线路6：交通优先战略减少道路交通流量从而减少车用能源消耗；线路7：交通优先战略减少汽车出行从而减少尾气排放量；线路8：环境优先战略使不合格车辆出行减少，从而缓解交通拥堵；线路9：增长优先战略导致汽车消费增加，从而加剧道路交通拥堵状况。

　　从上述不同优先级战略选择来看，不存在一种包治百病的最佳战略，能够同时解决增长、能源、环境与交通问题，特别是在短时期内，一个政策变量的改变可能会对其它战略产生不利影响，如汽车限购限行政策会影响汽车及其相关产业的增长。单纯追求某一个战略目标的实现，不能解决所有问题。如即使把目前所有在用汽车换成电动车以解决汽车尾气污染问题，也不能解决日益严重的城市交通拥堵问题。

　　——多重管理体制下的利益冲突与协调

　　与上述优先战略选择相对应，围绕汽车社会问题，有关政府职能管理部门之间也存在一个利益冲突与协调过程。实际上，汽车优先战略是政府宏观经济管理部门的战略侧重点，能源优先战略对应着能源主管部门，交通优先战略对应着交通管理部门，而环境优先战略则对应着环境管理部门。

　　现实生活当中，我们经常面临这样的一种窘境，当社会公众面临严峻的交通拥堵和城市空气污染时，大多会将怨气首先撒向交通管理部门（如公安交通管理局），认为交通管理部门对道路交通流量的调控与疏导不利。而后者通常会解释说政府鼓励轿车进入家庭导致私人汽车过多、车用燃料标准和尾气排放标准过低等才是问题根源所在。同样的情况也存在于环保部门和能源主管部门身上。如何解决政府不同职能部门的利益冲突，协调各自不同的战略取向，是关系到汽车社会发展的关键所在。然而，问题的答案却不易找到。

　　汽车社会中的激励与约束机制

　　长期以来，我国政府在解决汽车社会问题上存在着以抑制为主的机制，缺乏相应的激励手段，其结果往往是抑制性政策要么效应递减、难以持久，要么产生逆向激励，事与愿违。

　　——汽车限购限行能解决问题吗

　　从目前各地实践来看，地方政府似乎更倾向于采取控制汽车消费、限制汽车出行等短期性抑制性措施来解决交通拥堵、能源消耗和尾气排放等汽车社会问题。然而，无论是上海的车牌拍卖，还是北京的车牌摇号，还是广州的部分摇号措施，都在社会上引起广泛争议。除了北上广等少数城市，还有一些城市采取了机动车限行的措施。相信随着汽车社会问题日益突出，还会有更多的城市相继跨入到限购限行的大军中来。那么，限购限行措施真的能解决汽车社会的所有问题吗？实际上，当一项政策在解决某一个特定问题的时候，它也可能会加剧另一个问题的严重性。

　　在全国率先实行车牌拍卖的上海，日益走高的车牌拍卖价格 （2013年3月一度超过9万元）一方面造成那些确实需要汽车的低收入家庭距离轿车梦越来越遥远：另一方面也造成赢得车牌的家庭更倾向于购买大排量的高档车，从而加剧了单车燃料消耗和尾气排放量。

　　在实行车牌摇号和车辆限行双重抑制政策的北京，交通拥堵状况并没有明显好转，反而呈现出日益恶化的趋势，特别是在周末由于车辆不限行，道路拥堵状况甚于工作日。毕竟在现行摇号制度下，每年仍有至少二万四千辆汽车加入到车流大军当中。

　　从实际情况来看，单纯地抑制汽车消费从长期来看并不能从根本上解决汽车社会问题。用短期抑制性政策来解决长期性问题是治标而不治本的政策选择。

　　——公共交通能解决问题吗

　　大力发展公共交通、限制私人交通是公认的解决汽车社会问题的有效政策手段。特别是近年来，国内越来越多的大城市迈入轨道交通时代，大规模投资建设地铁、轻轨等轨道交通体系，许多城市还建设了多条地面快速公交体系，公共交通承载了越来越多的城市交通流量，对于缓解城市交通拥堵问题起到了重要作用。但同时，大力发展公共交通也面临一些发展中的难题。

　　首先，轨道交通建设的可持续性问题。如果单纯依靠政府投资建设和运营，那么政府公共财政的负担无疑会越来越重。地方政府是否具有持续的投资建设与运营维护轨道交通的财政能力，这是地方政府无法回避的一个现实难题。

　　其次，公共交通票价是决定公共交通可持续发展的重要因素，但却不是最重要因素。如果政府的首要目标是引导交通流更多地流向公共交通而不是私人交通，那么，维持低票价政策就是非常必要的。如果公共交通能够通过提高票价来实现盈亏平衡甚至盈利，那么私人资本就会自然而然地投资于轨道交通建设运营而无需政府背负沉重的财政负担。

　　再者，在现有城市功能和城市结构下，早晚来往于中心城区和郊外居住区的潮汐般的交通流，使得乘坐公共交通成为许多人的梦魇，特别是严冬和酷暑，许多人宁愿开私家车堵在路上，也不愿冒着严寒与酷暑去挤地铁和公交。

　　——电动车能解决问题吗

　　在国家将节能与新能源汽车列为七大战略性新兴产业的大背景下，25个新能源汽车示范运行城市对公共领域使用节能与新能源车给予了一定政策优惠，其中5个城市还对私人购买新能源车提供财政补贴。北京市甚至在考虑对新能源汽车采取免摇号上牌的优惠政策。但从短期来看，从增量角度去实现车用能源与尾气排放的替代是有限的。因为即使不考虑电动车在全寿命周期内是否减少碳排放问题 （发电侧的碳排放问题），也不考虑充电设施是否便利等问题，大量新能源汽车上路也可能会加剧道路交通拥堵。因此，电动车并不能解决汽车社会的所有问题，特别是交通拥堵问题。

　　——激励与约束政策的耦合效应：低碳城市化

　　激励与约束机制应该搭配使用才能发挥最佳的政策效果。但问题是，如何设计这样的激励与约束机制呢？让我们回到前面所述及的不同战略取向上。我们可以归纳出应该提供政策激励与抑制的领域和方向，然后寻找它们的交集。

　　增长优先战略：鼓励轿车进入家庭，扩大汽车消费；取消不合理的限制汽车消费政策。

　　节能优先战略：鼓励节能与新能源汽车的使用，提高内燃机车燃油经济标准；限制传统汽柴油车的使用。

　　环境优先战略：鼓励小排量、低排放的汽车消费，提高汽车排放标准；限制大排量、高排放的汽车消费。

　　交通优先战略：优化交通结构，鼓励公共交通基础设施投资，鼓励居民首选公交方式出行；限制私人汽车购买与出行。

　　从上述这四大战略选择出发，我们可以大致看出汽车社会激励与约束政策的交集所在：即在优化城市交通结构前提下，鼓励城市居民优先选择城市公共交通出行，限制城市中心区的私人交通流量；鼓励居民家庭购买小排量汽车 （如降低汽车购置税），限制大排量汽车的购买与消费；用节能与新能源车对新增和在用车辆进行替代。

　　而要实现这种战略交集，根本途径在于优化城市功能布局，实现低碳城市化。其核心内容有三个：

　　一是在城市之间有序地发展由众多中小城市和城镇组成的城市群和城市带，避免物流（经济活动）、人流（人口密集）和交通流（交通出行）过度地向大城市聚集，减少大城市交通流。

　　二是在单体城市内有序地发展紧凑型城市形态，缩短居民工作区与生活区的通勤距离，避免城市边界平铺式扩张与蔓延。

　　三是实现城市交通流的低碳化与电动化，实现对目前高碳城市交通流的低碳化替代。新增交通流应尽量建立在低碳化和电动化基础上。在电动车尚未解决技术、成本、充电等难题的情况下，鼓励车用替代燃料（如天然气汽车）的使用。

　　作者单位：国务院发展研究中心产业经济研究部“汽车社会可持续发展研究”课题组

　　课题负责人：冯 飞

　　课题组成员：石耀东 王晓明 宋紫峰 来有为

　　执笔：石耀东