大瑞铁路修不起

　　出云南省大理州永平县县城，沿茶马古道向西南行，在杉阳镇翻过一座山，就可以看到青绿的澜沧江，在山谷中静静流淌，江的对岸就是保山市。

　　按规划，这里将建起一座跨江的特大铁路桥。来自内地的火车，藉此飞渡天堑，再经龙陵，至瑞丽，连接缅甸。

　　但现在，整个大瑞铁路项目却都被阴云笼罩，这个蓝图上的特大桥亦无从落地。

　　2013年10月29日，《财经国家周刊》记者来到这里时，两岸的工地已全部停工，空无一人，只剩下安装了一半的钢制桥拱，无法合龙。山崖边堆放着施工人员离开时留下的机械和建材。

　　据知情人士介绍，大瑞铁路大理到保山段已经处于半停工状态，而2011年对外高调宣称已奠基的保山到瑞丽段，迟至目前仍未正式开工。

　　停工观望

　　“没钱了，资金不到位，怎么建？”在一位中铁大桥局工人看来，停工的原因是如此简单。

　　他是《财经国家周刊》记者在澜沧江畔大桥工地找到的唯一工作人员，居住在附近的一间简易小屋里，负责看护工地。

　　不过，在桥梁等土建工程基本停工情况下，不远处由中铁一局承建的大柱山隧道仍在开凿。因为隧道一旦停工，如再次开建，将大幅度增加成本。

　　这意味着大瑞铁路只是暂时停工，并非彻底废弃。

　　来自铁路系统的资料显示，大瑞铁路全长329.4公里，为单线电气化铁路，设计时速140公里，由铁道部和云南省共同投资，建成后将成为泛亚铁路的重要组成部分。

　　大瑞铁路从保山到瑞丽要穿越高黎贡山，需开凿一条长度近34公里的隧道，施工难度极大。所以铁道部决定，将大瑞铁路分为大理至保山（大保段）、保山至瑞丽（保瑞段）两部分，分别招标，分别建设施工。

　　大保段全长133.6公里，中铁八局、中铁二十三局以及中铁一局和中铁大桥局组成的联合体中标，负责这段铁路的建设。其中，大桥局负责澜沧江特大桥的建设。

　　但2008年项目开工后，承建方很快发现，该项目存在概算不足、合同价格偏低等问题。

　　承建方一边建设，一边向铁道部反映情况。2012年4月，中铁一局、中铁八局、中铁二十三局联合撰写了一份情况报告。

　　“项目标价低、投资不足的问题已严重影响到建设进度。”这份抄报铁道部办公厅等单位的情况报告如此描述，“目前，全线除秀岭隧道、大坡岭隧道、杉阳隧道、大柱山隧道等重点控制工程继续施工外，其余工程已于2011年四季度被迫停工。”

　　大保段线路基建合同总价为37.58亿元，但三家承建单位认为，要建成该项目，还需增加投资29.32亿元。

　　据施工人员介绍，概算不足的原因之一，是大保段工程桥梁隧道比例高，全线86.53%是桥隧，且多为长大隧道。而设计方铁道第二勘察设计院的设计精度不够，设计阶段判定的围岩级别与开挖揭示的差异很大，施工难度比原设想大，需要做大量的设计变更，导致工程量增加。

　　另一个重要原因是，大保段铁路编制预算时的依据，是铁道部2004年颁布的《铁路路基隧道工程预算定额》，但现在人工、能源、材料等价格已大幅上涨。例如，目前农民工工资已是编制概算时期定额的3倍左右。

　　在一份文件中，代表铁道部行使业主权利的滇西铁路建设指挥部承认，上述两个方面是导致概算不足的重要原因，但同时认为，“参建单位对项目的复杂性、艰巨性认知不够，建设和施工管理经验不足，加剧了资金缺口和工期风险。”

　　由于业主方投资不足，大保段各承建单位均采取了贷款垫付资金、拖欠供应商费用甚至拖欠员工工资的方式，来推进项目建设。

　　大保段某承建单位的管理人员告诉记者，为维持项目施工，他们项目部累计拖欠供应商的费用已近亿元。三家承建单位均通过向银行贷款等方式，垫付建设资金。但这只能是临时措施，长期难以维持。

　　逼出来的“低价竞标”

　　面对投资不足的问题，大保段各承建单位在原铁道部时期，就曾提出调整概算、修改合同的建议。

　　“大瑞铁路开工于2008年，正处在铁路建设跨越式发展的年代。”一位知情人士说，当时铁道部为多开工建设几条铁路，有故意压低铁路概算投资的做法，比如同样2008年开工的兰渝铁路，目前也存在概算投资不足问题。

　　那么，承建方为什么不在投标之前，多做尽职调查，签一个价格更为合理的合同？或者在签订合同时，订立条款，明确类似问题的解决办法？

　　这与铁路系统编制项目投资概算的办法，以及招投标办法密切相关。

　　知情人士介绍，原铁道部及其2013年变身后的中国铁路总公司（简称“中铁总”）在做项目投资概算时，采取的是套用定额方式，定额标准如果不及时调整，项目投资的概算金额，必然与市场价格有较大差异。

　　与此同时，无论是铁道部还是现在的中铁总，都是国铁建设的唯一发包方，众多承包企业只能被动接受其定价。

　　知情人士介绍，承建单位如果投标价格超过铁道部制定的项目概算价格，一般都不会中标。所以，即使知道投标价低于实际造价，承建单位也只能先低价竞标，把项目拿到再说，“毕竟只有拿到项目，才能养活队伍”。

　　承建单位敢于低价竞标，还有另外一个原因，就是铁路建设存在清理概算环节。

　　在项目建成后，铁道部工程管理中心会对建设过程中工程变更及材料价差等实际发生的费用进行确认，根据实际情况给予承建单位一定补贴。

　　清理概算的后手，承载了大量铁路承建企业能够获得微利的梦想。

　　但在刘志军担任铁道部长的后期，由于多条铁路同时上马，摊子铺得太大，资金紧张，铁道部往往无力在清概环节给出让承建单位满意的补贴。如果项目合同价格偏低或承建单位不善于控制成本，就有可能导致项目亏损，这让很多铁建企业认识到，对于合同价格偏低的项目，不能延续先垫资建成后再清算的模式，而应该提前采取行动。

　　铁道部经济规划研究院定额所的一位专家曾对记者表示，由定额来确定铁路概算及合同价格，是延续计划经济时代的做法。欧美等西方国家的铁路建设，基本上是由投资方与设计和建设方直接博弈，确定工程的设计、建设价格。

　　遥遥无期？

　　据《财经国家周刊》记者了解，虽然大保段铁路各方对具体数额仍存分歧，但都认同需要调整概算、增加投资。

　　一位承建单位的管理人员介绍，大保段开建后，铁道部曾多次来考察，一年多前曾传出要调概的消息，但直到现在进入中铁总时代，项目调概依然没有落实。

　　有意思的是，中铁大桥局第五工程公司官网的一条公司新闻透露，2013年9月27日，中铁大桥局副总经理季跃华、第五工程公司总经理李述宝、滇西铁路部指挥部指挥长张敏银等人，曾在澜沧江特大桥项目部召开过项目复工专题会议。

　　该消息称，从2012年11月开始，由于甲供物资（业主方提供的物资）供应不足，澜沧江特大桥项目部一直处于全面停工状态。长期停工已造成资源闲置、成本大增，并且已施工完成的竖转辅助结构、钢管拱等结构物，长期露天摆放，可能形成重大质量、安全隐患。

　　在这次会议上，第五工程公司总经理李述宝向业主方提出了多项请求，其中包括“恳请业主尽快组织钢管拱供应，并在停工损失与变更问题上给予解决”。

　　但从澜沧江特大桥建设现场的空旷情景来看，滇西铁路部指挥部的这次复工努力显然没有在短期内取得成功。

　　2013年8月，国务院发布《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》，要求加快“十二五”铁路建设，争取超额完成2013年投资计划。其后，中铁总发布消息称，将全年铁路固定资产投资上调至6600亿元。

　　在这种情况下，大保段铁路调概工作为什么仍然进展缓慢？

　　中国工程院院士、北京交通大学教授王梦恕的解释是：铁路改革后，中铁总成为一家背负巨额债务的国企，它对建设能挣钱的铁路更积极，如蒙西到华中的货运铁路，而预期效益并不明朗的中西部铁路，其态度就相对不积极，除非明确国家拿钱。

　　一位接近中铁总的人士并不认同这种说法。该人士表示，中铁总改革后仍是国企，仍然会承担社会责任。中铁总需要统一考虑全国铁路建设问题，长大干线以及运力紧张的地方，铁路要优先建设，运力不紧张的线路则可以缓一缓，“而且大瑞铁路确实建设难度较大”。

　　也有业内人士认为，盛光祖主政铁道部及后来的中铁总后，提出“保在建、上必需、重配套”的铁路建设原则，大保段铁路毕竟是在建铁路，应该先扎实建设好在建铁路，再上马新的项目。

　　作为另一投资方，云南省政府则迫切希望大瑞铁路能够尽快建成。

　　云南省发改委的一位官员告诉记者，按照省部合作协议，铁道部和云南省对大瑞铁路的出资比例为7:3，云南省基本上是以土地拆迁费用入股，如果土地拆迁费不到项目总投资的30%，云南省也需要拿出真金白银，投入项目建设，补足不足部分。

　　这位官员表示，大瑞铁路大保段正在调整概算，目前计划于2015年建成；保瑞段则正在进行方案比选，争取2013年年底开工。

　　对于项目工期，前述承建单位的管理人员向《财经国家周刊》介绍，大保段初设批复工期66个月，由于停工拖延，现在即使有足够资金，也不可能在2015年完工。如果继续目前进度，预计到2019年以后才能建成。

　　调整大瑞铁路项目概算及修改合同价格，还须报国家发改委批准。滇西铁路建设指挥部的一位工作人员称，中铁总已经将此事上报国家发改委。

　　前述云南省发改委的官员则表示，中铁总是项目的主要投资方，所以推动项目进展的主动权仍在中铁总手中。