南沙农地流转试点真相尚无实质突破

本报记者 卜凡 深圳报道

    《广州市南沙新区条例（草案）》（下简称“草案”）近日获广州市政府常委会议通过，被提请广州市人大审议，进入立法最后阶段。

    业界广泛猜测，即将于11月9日-12日在北京召开的十八届三中全会将部署的各领域的改革中，土地制度的改革将是重要一环。上述草案中关于农地流转尝试的表述，也因而引起关注。

    此前也有消息称，南沙、杭州、宿州、嘉善有望成为新一轮探索集体用地流转改革的试点，从而带动“土地换股权”、土地流转信托等试点的推进。

    然而上述《草案》中仅仅明确：重大科技成果研发和产业化项目可以通过租赁、入股和联营联建等方式使用集体建设用地。数位受访专家评述，南沙新区在土改上尚未有实质性突破。

    有受访人士评述南沙土改思路背离了集体土地改革“同地、同权、同价”的关键，而已在重庆试点的“地票制”的改革建议最终也未被纳入。

    南沙模式未有突破

    曾受邀参与南沙土地制度改革课题的广东省综合改革发展研究院副院长彭澎认为，集体建设用地使用权直接通过租赁、入股和联营联建的方式流转可以使农民在不至于失地的情况下，分享工业化和城镇化成果，将是今后土地改革的思路之一。

    然而，这种流转的方式却算不上新鲜也称不上有所突破。

    实际上，中国现行《土地管理法》中已明确，农村集体经济组织可以使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业，或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业。

    深圳在改革开放之初，就通过这种方式大量吸引外资成立大量“三来一补”企业。深圳市规划国土发展研究中心土地改革研究组组长赵新平认为，虽然这种模式之初有些无序，但也为盘活农村集体土地，配合深圳经济腾飞做出了贡献。近年来，广东惠州、海南、北京等地都推行了这一模式。

    但这一模式下，集体建设用地流转依然不能是农村集体自己说了算。

    《土地管理法》要求，按照上述规定兴办企业的建设用地，须经县级以上地方政府部门批准，且必须严格控制。

    记者发现，虽然《广州市南沙新区条例（草案）》中没有明确提出这类用地必须严格控制，但也并未显示出放松迹象。

    首先，《草案》将这类用地上兴办的企业限定为“重大科技成果研发和产业化项目”，这意味着在南沙能够绕过征地补偿、相对便利使用集体建设用地的项目门槛相对较高。

    此外，《草案》中提出，南沙新区管理机构应当确保土地利用以产业用地为主导，建设用地应当优先用于南沙新区重点发展的产业。

    相对而言，广东在2005年就开始施行的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》对于集体建设用地的使用主体设置更为开放。

    该办法规定，除了不能开发房地产项目外，“各类工商企业，包括国有、集体、私营企业，个体工商户，外资投资企业（包括中外合资、中外合作、外商独资企业、”三来一补“企业），股份制企业，联营企业等”，都可以上述方式使用集体建设用地。

    浙江大学公共管理学院土地管理系讲师杨遴杰认为，南沙《草案》中关于集体建设用地流转的条款，不能被当做“亮点”放大。“规定不仅显得多此一举，且限定重点项目才能这样使用集体建设用地，就是政府在自我赋权，而无视土地所有者对土地的支配权。”杨遴杰认为，《草案》展现的思路背离了集体土地改革“同地、同权、同价”的关键。

    广州土改进展缓慢

    事实上，广州的土地改革尝试也未有实质性突破。

    2012年底，国土资源部原则上同意《广州市城乡统筹土地管理制度创新试点方案》，广州土改被寄予厚望。然而，“总的来说，在土地改革方面，广州没有走在前面。”彭澎说，受广州市国土局委托，他在宅基地、小产权房和集体用地改革方面写了三篇报告。

    广州在今年上半年宣布试点重庆的“地票制”，即农村建设用地复垦形成票据指标在交易所公开拍卖。然而，这项改革尝试目前还未见进展。

    彭澎告诉记者，去年他曾提议在南沙推行“地票制”，探索土地集约化使用，但南沙的前述草案看，南沙没有采纳这一建议。

    广州市曾在去年年底印发《广州市城乡统筹土地管理制度创新试点的实施意见》，要求在今年6月完成集体建设用地使用权流转管理办法和配套政策制定工作。

    但记者从广州市房地产研究中心了解到，这项工作目前还滞后很多。“目前公众征询意见已经结束，但我们还在进行修改。”该中心工作人员说。

    有受访人士表示，一些地方土改的尝试估计要待三中全会关于土地改革的政策思路明晰之后才会真正启动。