旅游法为国庆长假带来了什么

　　今年国庆长假暴露出的问题仅仅是豹之一斑,而实现旅游市场的规范建设和持续繁荣,才是《旅游法》的真实面向。简言之,《旅游法》实施后的第一个国庆长假中所呈现出的一切,为我国旅游法制的发展和完善提供了鲜活的素材。

　　郑毅

　　国庆长假已告一段落,从节前的“拼假攻略”,到假期的全民狂欢,再到节后的疲惫复工。多数人的长假记忆虽然丰富,但却难免低于节前的预期。免费通行券与高速公路停车场,汹涌的人流与不堪重负的景区,唯利是图的黑导游与嚣张跋扈的执法者……今年的“黄金粥”留给我们太多的思考。而颇具吊诡意味的是,以出游为主旋律的2013年国庆恰恰是《旅游法》正式付诸实施之际,我们不禁追问:这部千呼万唤始出来的法律究竟为国庆长假带来了什么?

　　不妨选取几个长假期间颇受关注的事件逐一试析。

　　事件一:香格里拉导游逐客。央视记者的暗访曝光了云南香格里拉导游强制消费不成,蛮横地将记者在荒郊野外赶下大巴,而记者在云南迪庆州旅游执法部门投诉时又遭遇无端的职责和恐吓的事件。其实,该事件中几乎每个环节都可在《旅游法》中找到确切的依据。比如该法第9条明确排除了旅行社临时变更计划和强制交易的行为;第10条成为导游推搡、拉扯记者并逐其下车行为的违法依据;第41条规定导游和领队应当严格执行旅游行程安排,不得擅自变更旅游行程或者中止服务活动,不得向旅游者索取小费,不得诱导、欺骗、强迫或者变相强迫旅游者购物或者参加另行付费旅游项目;第70条对旅游业者的违约责任乃至赔偿金的规定则很好地解释了为什么导游要在记者被逐下车后以各种威胁手段强取旅游合同;而第88条则对迪庆州旅游执法部门涉事执法人员的行为做出了直接的规制;等等。此外,旅游者被扔在人烟稀少的荒郊野外,倘因此遭受人身和财产损失,根据第12条,还依法享有获得赔偿的权利。而对于违反上述规定的行为,《旅游法》亦设置了相对明确的法律责任,如第100条对在旅游行程中擅自变更旅游行程安排,严重损害旅游者权益、拒绝履行合同等行为设置了责令改正、罚款、停业整顿乃至吊销证照等责任形式,而第103条则针对吊销证照的处罚设置了3年后方能重新申请的加重处罚。可见,香格里拉导游事件几可成为对《旅游法》进行全面诠释的典型案例。遗憾的是,在事件解决的过程中,上述条文被实际执行的程度却难以令人满意。

　　事件二:九寨沟景区游客滞留。10月2日,四川九寨沟景区发生数千名游客滞留事件,主要是由于景区未能根据自身的实际承载能力实施客流管控而最终形成拥堵。《旅游法》第45条规定,景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量。景区应当公布景区主管部门核定的最大承载量,制定和实施旅游者流量控制方案,并可以采取门票预约等方式,对景区接待旅游者的数量进行控制。旅游者数量可能达到最大承载量时,景区应当提前公告并同时向当地人民政府报告,景区和当地人民政府应当及时采取疏导、分流等措施。第105条则进一步设置了相应的违法责任,即景区在旅游者数量可能达到最大承载量时,未依照本法规定公告或者未向当地人民政府报告,未及时采取疏导、分流等措施,或者超过最大承载量接待旅游者的,由景区主管部门责令改正,情节严重的,责令停业整顿1个月至6个月。结合九寨沟事件,可关注如下三个问题。第一,关于景区的游客承载量,虽然九寨沟官方坚持强调“未超限”,并试图据此回避第45条的拷问,然而拥堵状况的发生是否意味着承载量的评估标准本身存在缺陷?又或是“未超限”的回应本身就是一套含水分的危机公关说辞?第二,事件发生的直接原因是景区在流量预估和控制方面的作为不足或不作为,这实际上已经违反了第45条的规定。那么根据第105条,景区的责任究竟是责令改正还是停业整顿,关键就在于“情节严重”的判断标准,对此《旅游法》并未给出确切的依据。第三,即便仅仅承担“责令改正”的责任,则所谓的“改正”除了迅速疏导和公开致歉外,还理应包括为所有滞留游客退票,但景区自设退票截止时间并拒绝为逾期游客 (尤其是散客)退票的行为却实有再向第45条叫板之嫌。而能否据此定性为“情节严重”,同样需要《旅游法》的明确回应。

　　事件三:黄山景区禁售方便面。安徽黄山景区早在2005年开始实行的方便面禁售令,在这个国庆长假期间伴随着“45元一份的盒饭”的曝光被进一步催化。人们不禁怀疑禁售方便面究竟是纯粹的环保考量还是打着环保大旗的变相强制消费?一方面,《旅游法》第4条规定,旅游业发展应当遵循社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则。生态效益始终是旅游行为所应遵循的重要原则。另一方面,虽然并无直接强制的情形,但方便面禁售与天价盒饭相结合的必然结果是迫使游客不得不倾向于消费45元的“三菜一汤”,即便以主体不适格或无直接强制为由规避了 《旅游法》第41条的“导游和领队诱导、欺骗、强迫或者变相强迫旅游者购物”的规定,也注定无法躲过第43条的规定,即“对另行收费项目,实行政府定价或者政府指导价,严格控制价格上涨。拟收费或者提高价格的,应当举行听证会,征求旅游者、经营者和有关方面的意见,论证其必要性、可行性。”于是问题的关键就在于,环保的目的和禁售方便面的手段之间是否具有合理关联。换言之,通过禁售方便面来保护环境是否符合比例原则?首先,方便面的废汤乱倒确实会为环境带来负面影响,这点毋庸置疑。其次,污染环境的元凶在于“倒汤”行为,因此较之禁售而言,禁食才是解决问题的根本之道。而景区之所以还允许游客自带方便面,应是出于“比例原则”考量的折中方案。最后,为何其他景区并未对方便面下达禁售令,而唯独黄山如此?这是否意味着除了禁售之外尚存其他的解决方案?笔者认为,至少加强对乱倒行为的监管、设置废汤回收设施也同样能够实现环保的目标,而且效果或许更好。综上可见,黄山的方便面禁售令其实并非完全忽视比例原则,而是在一定程度上过分偏重于实施程度的比例性,却忽略了方式选择的比例性。显然,在通过比例原则解决了方便面与环保之间的矛盾后,“天价盒饭”问题无疑也就变得更为单纯,也更易耦合进《旅游法》当前的规制框架了。

　　以上三个事例已经基本回答了本文开篇的问题。其实,今年国庆长假暴露出的问题仅仅是豹之一斑,而实现旅游市场的规范建设和持续繁荣,才是《旅游法》的真实面向。简言之,《旅游法》实施后的第一个国庆长假中所呈现出的一切,为我国旅游法制的发展和完善提供了鲜活的素材。

　　第一,新的气象。《旅游法》的实施宣告了我国旅游事业发展和市场监管领域长期法律缺位的时代的结束。在这样一部可称得上“包罗万象”的法律中,旅游不再仅局限于旅游者、旅游经营者和旅游监管者这些传统的法律关系主体,旅游规划、司法审查等一系列相对较新的提法粉墨登场,从而基本形成了从旅游建设、旅游组织、旅游合同到旅游实施、行为规范、法律责任、纠纷解决的全方位的旅游法制框架。虽然我们不能寄望通过一部法律彻底根治我国旅游事业发展所面临的诸多难题,但至少它对主要的旅游行为要素及其规制设定了坐标与圭臬。因此,从法理到法条的转变看,不仅是逻辑形式的变化,更是旅游法制由蓝图到具象实践的历史性飞跃。

　　第二,新的观念。法律的实施不仅依靠客观的制度,更要辅以适当的观念。为何前文针对国庆长假典型事件的规范分析看似反映了《旅游法》制度设计的合理性,但却并未在相关事件结果的过程中转化为现实?其中的关键就在于观念更新的不同步。旅游法律制度的构建是一个 “从心上到地上再到心上”的过程。而人们给予更多关注的是立法者的蓝图从心上走到地上,由构想转化为实然制度的过程,却往往忽略了配合制度的建立而进行法治观念的更新,使其真正在各主体的心上形成适当的意识投射,以推进理念建设的过程。这里的“各主体”主要有三个:一是旅游主管部门。作为推动旅游法治观念建设的核心主体,其涵盖了从景区管理者到旅游主管部门再到旅游监督执法部门的各级各类 “公共部门”。建设、运营、引导、监管和纠纷解决这些在旅游产品的“生产线”上举足轻重环节的良好运行均有赖于这类部门法治观念的养成及其贯彻。二是旅游经营者。作为落实旅游法治观念建设的核心主体,它们在为消费者直接提供服务的同时,也是旅游活动组织的重要辅助主体,在路线选定、信息传递、专业咨询等方面扮演着重要角色。三是旅游者(游客)。作为践行旅游法治观念建设的核心主体,他们既是旅游产业发展的最大受益者,也是旅游收入的直接供给者。可以说,几乎所有的旅游行为都是围绕旅游者这一核心开展的。因此,旅游者法治观念的水平也就直接关系到旅游法制的实施与实现。《旅游法》整合了上述诸要素,将权利意识、服务意识、规范意识等悉数整合在“法治观念”之下,字里行间无不传达着这样一种信息:不论是何种旅游法律关系主体,当其在审视仍散发着墨香的 《旅游法》条文时,倘都能真正做到“才下眉头,却上心头”,方能实现旅游法制建设事业的跨越式发展。

　　第三,新的问题。虽然《旅游法》对我国旅游事业发展的积极效用业已凸显,然而新的问题也接踵而至。笔者初步总结了三个方面:第一,规制空白尚有待填补。有理由相信,随着实施时间的增长和实施程度的加深,一些隐形的规制空白会逐渐凸显。第二,细化规则尚有待制定。在九寨沟景区游客滞留事件中,虽然《旅游法》设置了相应的责任条款,但景区具体应当承担何种法律责任却由于标准的模糊而导致执行效力大打折扣。可以预计,若长期缺乏这类细化规则,《旅游法》条文在实践中被虚置的情况仍将大量出现。第三,失偏规范尚有待纠正。如对于前述三例中或多或少体现出的额外消费方面“软性强制”问题,《旅游法》的条款大多针对旅游经营者设置,规制的重点则往往集中在违法或不合理收费的环节上。可见,在部分具体条款的设置取向上,《旅游法》是存在一定的偏颇的。当然,在特定时代背景下,注重对旅游领域中的主要问题进行重点规制,在策略上显然并不宜单纯地作为“失误”加以理解。

　　第四,新的期待。经过今年国庆长假的检验,被寄予厚望的《旅游法》甫一亮相,就给我们带来了全新的气象和思考,更为我国旅游法制建设事业的前景带来了崭新的期待。一方面,新的规则让我们有理由期待一个更加规范的旅游市场;另一方面,即便是新出现的问题也同样为我们建立了期待的空间。不论是制度的完善还是观念的培养,不论是意识的提升还是行为的规范,都有赖于其实施过程的不断深化,归根结底是正确面对 《旅游法》的实施与实现之间的“时间差”。2013年国庆长假与《旅游法》的同时登场,对前者而言是一种反思,对后者来说则仅是一个开始。在未来漫长的法制实践中,《旅游法》必然还将带给我们更多的惊喜。在此之前,我们需要做的只是正视问题、总结经验、努力完善以及满怀期待。

　　(作者单位:中央民族大学法学院)