新体制能否扛起食品安全大旗

我国食品监管体制再次做出重大调整，并提出“建立最严格监管制度”—— 

    专题背景

    “羊肉串是老鼠肉做的！”江苏无锡发现大量老鼠肉假冒羊肉流入路边烧烤摊，近日公安部门向媒体发布的这一消息让消费者震惊。 
　　但假羊肉事件并不“孤独”。近来，一系列恶性事件不断刺痛着消费者敏感的神经：鸡爪浸泡在过氧化氢水、病死猪肉横行菜市场、潍坊农民用剧毒农药种植生姜、湖南镉大米等。 
　　食品安全问题再度成为社会焦虑。 
　　值得注意的是，近年来我国在食品安全监管方面层层加码，今年3月新组建了国家食品药品监督管理总局，4月份国务院发布了《关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》，对地方食品药品监督管理体制再次进行调整完善。国务院还提出，要“建立最严格的食品药品安全监管制度。”这些举措能否遏制此起彼伏的食品安全事件？新的监管体制如何扛起食品安全的大旗？ 

　　现状解析

    地方政府政绩取向与食品监管的“矛与盾”

    尽管发生在不同的领域，但近期发生的食品安全事故都有一个共同点，那就是当地的老百姓以及地方政府对这些事情其实心知肚明。
　　在毒生姜事件中，一位姜农告诉媒体记者：“（农药）大概用了20来年了，刚出来就用了。不打药的话姜苗很快就长出杈来，还收不收了？收成还不得减一半呢，一亩地得用两箱。”在毒大米事件中，一位湖南省级政府职能部门官员对记者说，湖南所产大米重金属超标的情况早已存在，比较普遍，甚至根本不用再进行检测。
　　按照上述国务院文件的规定，食品安全由地方政府负总责，对于这些有害食品，地方政府为何视而不见？
　　中国政法大学政治与公共管理学院副教授张永理接受记者采访时说，扭曲的利益链条已经束缚了一些监管者的手脚。在地方利益的驱使下，有些监管部门采取了“有利就抢着管，无利就让着管”的实用主义思维，为保就业、保税收，不严格执法。实际上，这在某种程度上鼓励了企业造假，失信成本相对偏低、违法收益相对较高。
　　事实证明，暴露出问题的这些行业在当地产业中均占据一定地位。
　　记者查询资料了解到，山东潍坊在全国有机姜的种植面积达到18%，而潍坊也正是我国重要的生姜产地。目前，潍坊生姜种植面积达45万亩，年产量达250万吨。当地报道的一条消息称，“发展有机姜的同时，也带动了潍坊有机肥的发展、有机农业的发展，目前潍坊有机肥的生产厂家达到40余家，年产4万吨有机肥，带领潍坊人民走上了致富的道路。”在湖南省，2012年全省水稻产量2631万吨，占全国水稻产量的12.9%。据一份来自致公党湖南省委的相关调研报告显示，湖南全境“约有20%的稻米受到镉、铅等重金属污染，个别地区镉的最高含量超过安全卫生标准的46倍”。广东省食品安全委员会日前公布了2013年抽检发现的126批次镉超标大米，其中确定由湖南厂家生产的多达68批次，涉事厂家来自湖南14个市州中的8个。
　　“在高产量的现实下，当地害怕‘镉大米’事件扩散冲击地方经济可想而知。”一位专家表示。
　　地方政府在食品监管上所面临的尴尬处境，不禁让人想起矛与盾的古老典故。

　　重拳出击

    新监管体制职能待理顺

    经过多次调整，从中央层面看，目前的多头共管局面得到一定改观。
　　今年3月，改组成立国家食药监总局后，以前我国食品药品实行“分段监管为主、品种监管为辅”的体制变成由一个部门统一管理。按照日前公布的该部门“三定”方案，与食品监管直接相关的司有四个，分别是食品安全监管一司、二司、三司和综合司。据介绍，为避免地方保护主义干扰，食药总局拟新设10名正局级稽查专员，将专司检查督察地方食品安全执法工作。
　　国家行政学院副教授胡颖廉接受记者采访时介绍，新的食药监总局由多家部门组建而成，合并进来的工商、质监和商务等部门都有着各自的“前世今生”，如何将这些机构较好地糅合在一起，还需要一个磨合过程。中国农业大学农学院教授、博士生导师胡跃高接受记者采访时也认为，国家食品药品监管总局的成立为从全局认识并解决问题提供了组织保证，但只是事情解决的开头。
　　更值得注意的是地方监管体制。按照今年4月国务院发文的规定，食品安全地方政府负总责。此前，国务院还多次发文明确，将食品安全纳入地方政府的政绩考核。
　　按照既定的时间表，6月底食药监管部门将实现省级机构组建，9月底地方市级机构组建完毕，截至今年年底，随着县一级组建完毕，将彻底实现食药全系统的机构改革。
　　然而，在专家看来，地方部门是否做好了足够的准备仍是未知数。“地方真正完成机构整合和职能转变，估计需要1-2年的时间。因为各个省的监管能力和监管资源都是不平衡的。能否适当增加所需的编制，仍需要协调。”

　　问题透视

    “我国正处于经济社会转型期，根据现实国情，我们既要大力发展农业和食品产业，又要切实保障食品安全；既要调动生产经营者积极性，又要规范市场秩序。因此，食品安全工作需要地方政府全方位、强有力的支持，否则一个部门单打独斗会孤掌难鸣。就目前来说，属地管理也许是最优选择。”胡颖廉说。
　　但是，他认为，在现代社会，就性质而言，食品安全的风险越来越具有流动性，并不局限在一时一地，比如“毒生姜”的种植在山东，但卖到全国各地。流动性的风险就不能用本地化的监管策略来应对，否则会降低管理绩效，甚至产生地方保护，从这个意义上说，属地管理是“败笔”。从长远看，食品药品监管一定要走向垂直管理。
　　胡颖廉从宏观层面分析，解决食品安全问题的关键是处理好政府、市场和社会三方关系。我国食品安全问题的根源，在于快速且无序扩张的食品产业与相对滞后的治理体系之间的差距，这是经济社会发展的阶段性问题，任何国家都不可避免。要破解这一矛盾，有必要多管齐下，而不是政府一家包打天下。目前中央已经把食品安全监管工作纳入社会管理创新的范畴，社会管理就要求调动各方积极性，建立“主责在企业，主体是民众，主导靠政府”的工作格局。
　　胡跃高也表示，落实食品安全监管政府责任的关键还在于加强对食品安全监管者的监督，当务之急是建立一套指标体系，用数据来考核。比如运用当地总人口数量以及食品安全事件发生的次数等。同时，增强震慑力，强化行政处罚和刑事司法衔接，让危害食品安全的犯罪分子付出他付不起的代价。“尤其需要说的是，我们不能想当然地认为机构改革就一定会迅速扭转食品安全形势，这是一项长期的系统工程，需要耐心、需要时间、需要信任。”“监管模式也亟需改进。”国家食品安全风险评估专家委员会主任委员、中国工程院院士陈君石接受记者采访时说，我国以食品的终端产品抽样检验为主的这种监管模式在国际上已经落伍，因为等到终端产品的检验才发现问题，往往为时已晚，食品浪费不说，还造成了身体危害。“以过程监管为主、终产品的抽检为辅的管理模式是国际共识的监管模式。合格的产品不是监管出来的，而是生产出来的。”在张永理看来，任何行政干预都不能从根本上解决食品安全问题，而是要通过长效机制——透明化的信息、监管机制、市场机制——将食品行业中的违法、投机分子驱逐出市场。
　　此外，无论是垂直还是分级，“将食品安全纳入地方政府的政绩考核，如果还是上级对下级考核，而不是由群众对政府考核，对于解决问题的作用将打折扣。”张永理说。引入绩效考核机制当然是好事，但从另一方面说，他也担忧反倒会带来地方保护主义，“政策是否能执行落地，还需进一步完善问责制度，使之真正起到‘杀手锏’作用。”